J - Meios Processuais Acessórios

J - Meios Processuais Acessório

Suspensão da eficácia de actos administrativos

164. Meios Acessórios e Protecção Cautelar

Constitui, regra fundamental num Estado de Direito que a composição de litígios caiba a órgãos independentes especialmente concebidos e vocacionados para tal, os Tribunais. O princípio da plenitude da tutela jurisdicional efectiva, impõe que para todo e qualquer conflito que mereça composição judicial seja possível encontrar um Tribunal competente e um meio processual que confira protecção adequada e suficiente aos interesses envolvidos dignos de tutela jurídica.

Este princípio projecta-se, naturalmente, na jurisdição administrativa: qualquer Direito Subjectivo ou interesse legítimo relevante no quadro do relacionamento jurídico-administrativo tem de receber dos Tribunais, regra geral Administrativos, a protecção indispensável à sua defesa. Nunca foi objecto de contestação significativa que é este o sentido da frase inicial do art. 268º/4 da CRP.

Geralmente, em face de uma situação que parece justificar protecção, o Tribunal como que antecipa esta protecção, colocando os direitos ou interesses de quem os invoca com uma aparente razão ao abrigo dos actos de quem se encontra em condições de os lesar, obstando assim a tal lesão e ganhando tempo até à decisão final do litígio.

Surgiram desta forma os procedimentos cautelares, processualmente configurados como meios processuais acessórios, isto é, meios processuais cuja a utilização somente faz sentido quando acoplados a um meio processual principal, cuja efectividade visam assegurar.

Na jurisdição comum, a lógica da organização dos procedimentos é a seguinte: partindo da ideia de que o princípio da tutela jurisdicional efectiva se aplica tanto à protecção definitiva como à protecção cautelar, a lei fornece um conjunto de meios processuais adequados às especificidades exigidas pela protecção provisória dos diferentes tipos de direitos e interesses ameaçados. No caso de nenhum destes meios assegurar protecção cautelar bastante, recorre-se então às providências cautelares não especificadas, definidas no art. 381º/1 CPC (sempre que alguém mostre fundado receio de que outrem cause lesão grave e dificilmente reparável ao seu direito, pode requerer a providência conservatória ou antecipatória concretamente adequada a assegurar a efectividade do direito ameaçado).

Esta lógica não tem prevalecido na jurisdição administrativa: uma visão incompreensivelmente restritiva do princípio da tutela jurisdicional efectiva, limitando a sua aplicação à protecção definitiva, deu como resultado a tese da tipicidade dos procedimentos cautelares utilizáveis na jurisdição administrativa. Consequentemente, seria impossível utilizar as providências cautelares não especificadas, importando esta possibilidade que, de duas uma: ou os procedimentos cautelares regulados no contencioso administrativo tenham cabimento ou, se tal não ocorria, não existia protecção cautelar (art. 1º LPTA).

Esta situação foi esclarecida pela revisão constitucional de 1997: a inclusão no n.º 4 do art. 268º da frase final …”e a adopção de medidas cautelares adequadas” teve exactamente o efeito de tornar clara a aplicabilidade do princípio da tutela jurisdicional efectiva também à protecção provisória pedida aos Tribunais Administrativos.

165. Conceito e Razão de ser deste Instituto

A lei confere aos particulares que recorram ou tencionem recorre de um acto administrativo definitivo e executório perante um Tribunal Administrativo o direito de pedirem ao juiz a suspensão da eficácia do acto, desde que se verifiquem determinados requisitos.

Se o Tribunal decretar a suspensão, isso significa que o acto administrativo em causa fica suspenso – isto é, não produz quaisquer efeitos – durante todo o tempo que levar a julgar o recurso contencioso de anulação, e só retomará a sua eficácia se e quando o Tribunal, decidindo o recurso, negar razão ao recorrente, recusando-se a anular o acto recorrido.

Para evitar que a anulação tardia do acto recorrido já não traga qualquer benefício útil ao recorrente, a lei prevê o instituto da suspensão da eficácia dos actos administrativos: mediante este meio processual acessório, o Tribunal, se se verificarem os requisitos legalmente exigidos, determina logo de início a ineficácia do acto, e isso impede que a Administração, usando do privilégio da execução prévia, o execute antes da sentença. O acto, se o Tribunal decidir suspender a sua eficácia, não será executado enquanto durar o processo; e, no final, ou o Tribunal anula o acto e este já não pode ser executado contra o particular, ou o Tribunal nega provimento ao recurso, confirmando o acto recorrido, e só então é que a Administração poderá executar o acto.

É o meio processual acessório pelo qual o particular pede ao Tribunal que ordene a ineficácia temporária de um acto administrativo, de que se interpôs ou vai interpor-se recurso contencioso de anulação, a fim de evitar os prejuízos que para o particular adviriam da execução imediata do acto.

O recurso contencioso de anulação não tem efeito suspensivo: o instituto da suspensão jurisdicional da eficácia dos actos administrativos atenua o carácter gravoso dessa regra, e permite contrabalançar os prejuízos que para os particulares decorrem do uso pela Administração do privilégio da execução prévia.

A suspensão jurisdicional da eficácia dos actos administrativos é pois uma providência cautelar que permite salvar, em grande número de casos, a utilidade prática do recurso contencioso de anulação.

166. Espécies

O particular tem duas possibilidades à sua escolha, para a suspensão do acto recorrido como diz o art. 77º/1 LPTA: “A suspensão é pedida ao Tribunal competente para o recurso em requerimento próprio apresentado:

a) Juntamente com a petição do recurso;

b) Previamente à interposição do recurso.”

O interessado pode pedir a suspensão da eficácia de um acto administrativo no momento anterior ao do recurso.

Há assim duas espécies do género: a do pedido de suspensão simultâneo com o recurso, e a do pedido antecipado em relação ao recurso.

O Tribunal competente para a suspensão é o Tribunal competente para o recurso (art. 77º/1 LPTA); segundo, se o pedido for antecipado, a suspensão caduca caso o requerente não interponha o recurso contencioso do mesmo acto no prazo fixado para o recurso dos actos anuláveis (art. 79º/3 LPTA); e terceiro, uma vez decretada a suspensão, ela subsiste, na falta de determinação em contrário, até ao trânsito em julgado da decisão do recurso contencioso (art. 79º/2 LPTA).

167. Requisitos

Para que o Tribunal possa satisfazer o pedido de suspensão da eficácia de um acto administrativo formulado por um particular têm de verificar-se, além dos pressupostos genéricos do recurso contencioso, determinados requisitos específicos que a lei expressamente exige para o efeito.

São três, de acordo com o art. 76º/1 LPTA, que dispõe o seguinte: “a suspensão da eficácia do acto recorrido é concedida pelo Tribunal quando se verifiquem os seguintes requisitos:

a) A execução do acto cause provavelmente prejuízo de difícil reparação para o requerente ou para os interesses que este defenda ou venha a defender no recurso;

b) A suspensão não determine grave lesão do interesse público;

c) Do processo não resultem fortes indícios da ilegalidade da interposição do recurso.”

a) Prejuízos de difícil reparação: em primeiro lugar, a lei exige que o interessado demonstre que a execução imediata do acto, a ocorrer, causaria provavelmente ao particular um prejuízo de difícil reparação.

b) Inexistência de grave lesão do interesse público: em segundo lugar, para ser concedida a suspensão da eficácia de um acto administrativo, é indispensável, segundo a nossa lei, que se verifique um requisito negativo – que a concessão da suspensão “não determine grave lesão do interesse público”. Aqui o Tribunal tem de ponderar se o diferimento da execução do acto para depois da sentença – ou seja, para dali a meses ou anos – provoca ou não um prejuízo grave para o interesse público (ver art. 76º/1-b LPTA).

c) Inexistência de fortes indícios da ilegalidade do recurso: a suspensão da eficácia do acto administrativo é um meio acessório ou instrumental em relação ao recurso contencioso de anulação: visa acautelar, por medidas provisórias, a utilidade prática final do recurso. Se, portanto, houver fortes indícios de que o recurso é ilegal – ou seja, de que faltam uma ou mais condições de interposição do recurso –, não se justifica estar a conceder a suspensão da eficácia do acto, uma vez que, com toda a probabilidade, o recurso vai ser em breve rejeitado. O Tribunal só poderá, por conseguinte, rejeitar o pedido de suspensão da eficácia – para além da hipótese de o Tribunal ser incompetente – se do processo resultarem fortes indícios de que o acto é irrecorrível, de que as partes são ilegítimas, ou que o recurso é extemporâneo.

168. Marcha do Processo

A suspensão jurisdicional da eficácia dos actos administrativos é pedida ao Tribunal competente em requerimento próprio (art. 77º/1 LPTA), no qual o requerente deve identificar o acto cuja suspensão pretende e o seu auto, bem como especificar os fundamentos do pedido (art. 77º/2 LPTA). Se o requerimento for antecipado em relação à interposição dos recursos contencioso, o requerente deve também fazer prova da existência do acto e da sua notificação ou publicação.

A autoridade administrativa, uma vez recebido o duplicado do requerimento da suspensão, tem de tomar de imediato uma decisão de grande importância:

- Ou considera que há grande urgência para o interesse público na execução imediata do acto, e nesse caso toma uma decisão fundamentada em que declare isso mesmo, podendo então iniciar ou prossegui a execução do acto (art. 80º/1 LPTA).

- Ou entende que não existe aquela urgência, e então cumpre à autoridade administrativa, uma vez recebido o duplicado do requerimento, impedir com urgência que os serviços competentes ou os interessados procedam à execução do acto: dá-se a suspensão provisória, que durará até que o Tribunal se pronuncie sobre o pedido de suspensão.

Para além desta decisão de promover ou não a execução imediata, a Administração tem, quatorze dias para responder ao requerimento de suspensão apresentado pelo particular. Do mesmo prazo dispõe os contra-interessados.

Juntas as respostas da Administração e dos contra-interessados, ou decorrido o respectivo prazo, o processo vai com vista ao Ministério Público e seguidamente é concluso ao juiz para decidir, ou ao relator para o submeter a julgamento na sessão imediata.

Feito o julgamento, a decisão que suspende a eficácia do acto em causa é urgentemente notificada à autoridade administrativa para que lhe dê cumprimento imediato. A lei não diz quais as sanções aplicáveis em caso de incumprimento.

169. Natureza da Decisão

Para a tomar, o Tribunal não faz um mero juízo de legalidade: tem de avaliar, por um lado, se a execução imediata do acto pode ou não causar um prejuízo grave para o particular e, por outro, se a execução diferida do mesmo acto pode ou não determinar um prejuízo grave para o interesse público.

O que o Tribunal tem de resolver é se há ou não razões de interesse público que imponham a execução imediata do acto, tendo como alternativa o diferimento dessa execução por meses ou anos. Ao Tribunal acaba por competir decidir sobre a oportunidade da execução.

Conclui-se pois, que ao decidir o incidente de suspensão da eficácia dos actos administrativos o Tribunal procede ao exercício jurisdicional da função administrativa: este processo, é assim, um juízo incidental de mérito ou mais precisamente, um processo de jurisdição voluntária (art. 1409º e segs. CPC).

Característica do acto jurisdicional é a emissão de uma declaração de certeza produtora de caso julgado; o mesmo não se pode dizer dos actos da função administrativa, que são em princípio revogáveis, por isso a lei declara por natureza alteráveis as decisões tomadas pelo Tribunal nos processos de jurisdição voluntária; por isso, também, se deve considerar revogável, se as circunstâncias se alterarem, a decisão de suspensão da eficácia dos actos administrativos.

Outros meios processuais acessórios

170. Indicação Sumária

Estes meios processuais vêm previstos no art. 51º/1, alíneas m), o) e p), do ETAF, bem como nos arts. 82º a 94º LPTA – e são todos da competência dos Tribunais Administrativos de Círculo. São eles:

a) O direito de pedir e obter do Tribunal a intimação da Administração para facultar a consulta de documentos ou processos e passar certidões, a fim de permitir aos requerentes o uso de meios gracioso ou contencioso.

b) O direito de pedir e obter do Tribunal a intimação de particulares ou de concessionários para adoptarem ou se absterem de certo comportamento, com o fim de assegurar o cumprimento de normas de Direito Administrativo.

c) O direito de pedir e obter do Tribunal a produção antecipada de prova, em processo pendentes no Tribunal competente ou a instaurar em qualquer Tribunal Administrativo.

171. Os Pedidos de Intimação

Os pedidos de intimação, introduzidos entre nós na reforma do contencioso de 1984 – 1985. A LPTA, prevê dois tipos de pedidos de intimação:

a) O pedido de intimação da Administração Pública para facultar a consulta de documentos ou processos passar certidões.

b) O pedido de intimação de particulares ou concessionários da Administração para adoptarem ou se absterem de certo comportamento, com o fim de assegurar o cumprimento de normas de Direito Administrativo.

Sempre que um particular requeira a consulta de documentos ou processos ou a passagem de certidões, para ulterior exercício de garantias graciosas ou contenciosas – e desde que não se trata de matérias secretas ou confidenciais – a administração deve responder favoravelmente no prazo de dez dias (art. 82º/1, 85º LPTA). O processo é muito rápido: a autoridade administrativa tem quatorze dias para responder ao pedido; depois é ouvido o Ministério Público; o Tribunal procede às diligências que se mostrem necessárias; e por fim o juiz decide o pedido (art. 83º LPTA). Na decisão, o juiz intima a Administração a facultar as consultas ou a passar certidões que houveram sido requeridas, e determina o prazo em que a intimação deve ser cumprida (arts. 82º/1 e 84º/1 LPTA). O não cumprimento da intimação constitui a autoridade administrativa faltosa em responsabilidade civil, disciplinar e criminal, nos termos do art. 11º DL 256-A/77 (art. 84º/2 LPTA).

Com a Lei n.º 65/93 de 26 de Agosto (acesso aos documentos da Administração), este meio processual foi alargado aos pedidos de prestação de informações dirigidos à Administração Pública (art. 17º - redacção modificado pelo art. 1º da Lei 8/95 de 29 de Março). Contudo, este alargamento foi acompanhado por uma alteração de natureza no meio processual, aqui configurado como um recurso – logo, um meio processual principal –, muito embora regido pelas regras aplicáveis ao pedido de intimação para a consulta de documentos ou passagem de certidões.

Trata-se de um recurso de plena jurisdição – e não de mera anulação – uma vez que o Tribunal pode determinar à Administração Pública qua faculte o acesso aos documentos.

É também uma inovação de grande alcance, que encontrará a sua maior utilidade nos casos em que um particular ou um concessionário, tendo determinadas obrigações decorrentes da lei administrativa, não as cumpram nem sejam obrigados a cumpri-las pela própria Administração.

Este meio processual, permite fazer cessar, por mandado jurisdicional, a actividade legal do particular ou do concessionário, suprindo assim ao mesmo tempo a omissão indevida das autoridades administrativas competentes. Referido no art. 51º/1-o ETAF, este meio processual vem regulado nos arts. 86º a 91º LPTA.

Pressupostos da sua utilização são: que os particulares ou concessionários violem normas de Direito Administrativo, ou que haja fundado receio de as violarem, através de acção ou ameaça de violação cause ofensa digna de tutela jurisdicional aos interesses de qualquer pessoa ou ao interesse geral; e que para assegurar o cumprimento das normas em causa seja necessário obter do Tribunal intimação, dirigida aos mesmos particulares ou concessionários, para que adoptem um certo comportamento ou se abstenham dele (art. 86º/1 LPTA).

O pedido pode ser formulado pelo Ministério Público, em defesa do interesse geral, ou por “qualquer pessoa a cujos interesses a violação causa ofensa digna de tutela jurisdicional” (art. 86º/1 LPTA).

Este meio processual não pode ser usado se no caso couber o incidente de suspensão da eficácia do acto administrativo (art. 86º/3 LPTA).

O processo é simples e urgente. O pedido é formulado em requerimento ao Tribunal competente (art. 87º/1 LPTA). O requerido tem sete dias para responder. Seguidamente é ouvido o Ministério Público. Depois fazem-se as diligências que forem necessárias. Por fim o juiz decide (art. 87º/2 LPTA). Quando a matéria controvertida for complexa, pode o juiz determinar que passem a seguir-se os termos dos recursos de actos administrativos dos órgãos da administração local (art. 87º/5 LPTA).

Na decisão, o juiz determina concretamente o comportamento a impor na intimação e, sendo caso disso, o prazo para o respectivo cumprimento e o responsável por este (art. 88º/1/3/4/ LPTA)

A intimação ordenada pelo Tribunal caduca nos casos indicados no art. 90º LPTA.

c) O direito de pedir e obter do Tribunal a produção antecipada de prova, em processo pendentes no Tribunal competente ou a instaurar em qualquer Tribunal Administrativo.

Trata-se de aplicar ao contencioso administrativo um meio processual de há muito conhecimento em processo civil (art. 520º havendo justo receio de vir a tornar-se impossível ou muito difícil o depoimento de certas pessoas ou a verificação de certos factos por meio de arbitramento ou inspecção, pode o depoimento, o arbitramento ou a inspecção realizar-se antecipadamente e até antes de ser proposta a acção. CPC).

Havendo justo receio de vir a tornar-se impossível ou muito difícil o depoimento de certas pessoas ou a verificação de certos factos por meio de prova pericial ou por inspecção, permite agora a lei administrativa que o depoimento, o arbitramento ou a inspecção se realizarem antes de instaurado o processo principal (art. 92º LPTA) ou antes da fase da instauração em processo já instaurado (art. 94º LPTA).

O pedido é formulado por meio de requerimento. O requerente deve justificar sumariamente a necessidade da antecipação da prova, mencionar com precisão aos factos sobre que esta há-de recair e identificar as pessoas que hajam de ser ouvidas, se for caso disso (art. 93º/1 LPTA). A pessoa ou o órgão em relação aos quais se pretenda fazer uso da prova antecipada são notificados para deduzir oposição ou para intervir no processo (art. 93º/2 LPTA). Depois é ouvido o Ministério Público, e por fim o juiz decide (art. 93º/4 LPTA). Estes pedidos tanto podem ser apresentados no Supremo Tribunal Administrativo – se o processo estiver pendente neste Tribunal (art. 26º/1-o ETAF) –, como no Tribunal Central Administrativo – se o processo estiver neste Tribunal (art. 40º-h ETAF) –, como, ainda, nos Tribunais Administrativos de Círculo – se se tratar de processo pendente num destes Tribunais ou a instaurar em qualquer Tribunal Administrativo (art. 51º/1-p ETAF). A produção antecipada de prova está condicionada à demonstração pelo requerente de que existe o justo receio de que esta venha a tornar-se impossível ou muito difícil (art. 92º LPTA). O pedido de produção antecipada de prova é tramitada como processo urgente (art. 6º LPTA).

172. As Medidas Provisórias

Esta providência cautelar foi introduzida no ordenamento jurídico-administrativo português pelo art. 2º/2 do DL n.º 134/98, de 15 de Maio, encontrando-se regulada no art. 5º do mesmo diploma. Trata-se de um meio processual acessório do recurso contencioso que tem como objectivo actos administrativos relativos à formação de contratos de empreitada de obras públicas, de prestação de serviços e de fornecimento de bens que lesem direitos subjectivos ou interesses legalmente protegidos.

Através das medidas provisórias, podem requerer-se ao Tribunal Administrativo providências destinadas a corrigir as ilegalidades de que o procedimento contratual enferme ou a impedir a produção de maiores prejuízos, incluindo a suspensão do procedimento de formação do contrato.

O Tribunal Administrativo não pode deferir o pedido da medida provisória quando, ponderados os interesses em confronto, concluir, em juízo probabilístico, no sentido de que as consequências negativas para o interesse público excederem os benefícios a obter pelo requerente (art. 5º/4).

As medidas provisórias são requeridas ao Tribunal competente para o recurso (art. 5º/4); estas são pedidas em requerimento próprio apresentado juntamente com a petição de recurso (art. 2º/2).

O processo, pela sua natureza cautelar, tem carácter urgente (art. 5º/4); neste carácter determina a obrigação de instruir o requerimento com os respectivos meios de prova (art. 5º/1) e o encurtamento dos prazos (art. 5º/2/3). As lacunas de regulamentação são preenchidas pela aplicação subsidiária das disposições da LPTA relativas à suspensão jurisdicional da eficácia dos actos administrativos (art. 5º/6).

173. As Providências Cautelares não Especificadas

Estes pedidos deverão ser apresentados nos Tribunais Administrativos de Círculo; na falta de lei, entende-se que, dada a sua natureza se deverá recorrer à regra relativa aos pedidos de intimação.

Estes pedidos podem ser propostos por quem mostre fundado receio de que outrem cause lesão grave e dificilmente reparável ao seu direito (art. 381º/1 CPC). Estes pedidos devem ser dirigidos contra o órgão da Administração do qual provenha a ameaça de lesão. Estes pedidos têm carácter subsidiário, somente sendo admissíveis quando a lesão que se vise prevenir não possa ser evitada por um dos procedimentos cautelares consagrados no contencioso administrativo (art. 381º/3 - não são aplicáveis as providências referidas no n.º 1 quando se pretenda acautelar o risco de lesão especialmente prevenido por alguma das providências tipificadas na secção seguinte do CPC).