E - Processo Comunitário de Decisão
Processo Comum de Decisão
61. A associação do Parlamento Europeu ao processo comunitário de decisão
A partir do Acto Único Europeu o Parlamento Europeu passou a ser associado de forma mais determinante que anteriormente à tomada de decisões no quadro comunitário mediante a instituição de um procedimento de cooperação entre o Parlamento Europeu e o Conselho.
O Tratado da União Europeia confirmando e aprofundando esta evolução institucional alargou significativamente as possibilidades de intervenção do Parlamento Europeu no processo decisório ao instituir um procedimento de co-decisão envolvendo as duas instituições.
62. Processo de co-decisão e processo de cooperação
Estes dois processo não estavam previstos nos tratados iniciais, ficando posteriormente previstos: o processo de cooperação, introduzindo pelo Acto Único Europeu (art. 252º TCE); e o processo de co-decisão introduzido pelo Tratado da União Europeia alterado pelo Tratado de Amesterdão (art. 251º TCE).
Com estes dois processo houve um reforço de poderes do Parlamento Europeu no processo decisório, o Parlamento Europeu passou a ter poderes de decisão conjuntamente com o Conselho.
O processo de co-decisão é mais democrático, o Conselho não pode impor a sua vontade ao Parlamento Europeu enquanto que no processo de cooperação o Conselho já pode impor a sua vontade.
63. Procedimento de cooperação entre o Parlamento Europeu e o Conselho
Este procedimento decorre na conformidade das regras constantes do art. 252º TCE.
Em face de uma proposta da Comissão e após ter obtido o parecer do Parlamento Europeu, o Conselho adopta por maioria qualificada na conformidade das regras de “diálogo” Comissão – Conselho, que o art. 252º TCE designa por posição comum.
A posição comum do Conselho é transmitida ao Parlamento Europeu que é plenamente informado pelo Conselho sobre as razões que o levaram a adoptá-la e bem assim pela Comissão sobre o que pensa da posição comum adoptada pelo Conselho – posição comum que pode divergir, mais ou menos, quer da proposta inicial da Comissão quer do parecer que o Parlamento Europeu sobre ela emitiu.
No prazo de três meses que se seguem à transmissão da posição comum do Conselho o Parlamento Europeu pode tomar uma de várias atitudes:
* Aprovara posição comum ou não se pronunciar sobre ela;
* Rejeitar por maioria absoluta;
* Propor, pela mesma maioria, alterações à posição comum.
Se o Parlamento Europeu aprovar a posição comum do Conselho ou não se pronunciar, o Conselho adoptará definitivamente o acto em causa, na conformidade da posição comum anteriormente adoptada.
Se o Parlamento Europeu houver rejeitado a posição comum do Conselho, este poderá ultrapassar essa rejeição desde que por unanimidade delibere adoptar um acto correspondente àquela posição comum.
Se o Parlamento Europeu houver proposto alterações, observar-se-á o seguinte:
* Com base nas propostas do Parlamento Europeu a Comissão reexaminará no prazo de um mês a proposta em que o Conselho se havia baseado para adoptar a posição comum;
* Essa proposta reexaminada é transmitida pela Comissão ao Conselho acompanhada da indicação das propostas parlamentares de alteração que não mereceram o acordo da Comissão e bem assim do parecer desta sobre elas;
* Em face da proposta reexaminada da Comissão o Conselho pode, no prazo de três meses:
a) Adoptar por maioria qualificada a proposta reexaminada da Comissão;
b) Alterar a proposta reexaminada da Comissão, acolhendo ou não as propostas de alteração formuladas pelo Parlamento Europeu desde que assim delibere por unanimidade.
Se no referido prazo de três meses o Conselho nada deliberar, considera-se que a proposta da Comissão não foi adoptada (art. 250º/2).
64. Procedimento de co-decisão
Está regulado no art. 251º TCE, as fases do processo são:
a) “Primeira leitura”
A Comissão apresenta uma proposta ao Parlamento Europeu e ao Conselho. Após parecer do Parlamento Europeu, o Conselho, deliberando por maioria qualificada pode:
- Adoptar o acto proposto pela Comissão se o Parlamento Europeu não introduzir emendas constantes do parecer do Parlamento Europeu;
- Se não ocorrer nenhuma dessas situações, adoptar uma posição comum que transmite ao Parlamento Europeu comunicando-lhe as razões que o levaram a adoptá-la, também a Comissão informa o Parlamento Europeu sobre a sua posição.
b) “Segunda leitura”
No prazo de três meses após a comunicação da posição comum do Conselho, o Parlamento Europeu pode:
- Aprovar essa posição comum, ou não se pronunciar. Em qualquer dos casos, considera-se que o acto em causa foi adoptado pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho.
- Rejeitar a posição comum do Conselho – o que implica que o acto em causa não é adoptada;
- Propor emendas à posição comum, remetendo o texto assim alterado ao Conselho e também à Comissão que emitirá parecer sobre tais emendas.
c) Terceira fase
Em novo prazo de três meses, após a recepção das emendas do Parlamento Europeu à posição comum, o Conselho pode:
- Aprovar todas essas emendas – o que implica a adopção de um acto conforme à posição comum emendada;
- Não aprovar todas ou parte dessas emendas, o que determina a convocação de um comité de conciliação que reúne os membros do Conselho (ou seus representantes) e igual número de membros do Parlamento Europeu e no qual a Comissão também participa;
- O comité de conciliação procurará chegar a acordo sobre um projecto comum;
- Se não chegar a acordo ou se, tendo este sido alcançado no seio do comité de conciliação, o Parlamento Europeu ou o Conselho não o confirmarem aprovando o projecto comum emanado do comité, considera-se que o acto em causa não foi adoptado.
65. Processo de contratação internacional
A União Europeia é, em razão da sua qualidade de maior bloco comercial do mundo e do papel que por essa e outras razões desempenha na cena internacional, um activo centro de relações internacionais que se exprimem em inúmeros acordos de variada natureza, que celebra com outro ou outros Estados, grupos de Estados ou organizações internacionais. Tais acordos têm natureza muito diversa:
* Acordos pautais (art. 133º TCE) concluídos no quadro da politica comercial comum (arts. 177º a 181º TCE);
* Acordos de cooperação com terceiros Estados ou organizações internacionais (arts. 30º, 302º, 303º, 304º e 310º TCE, também arts. 174º/4, 181º TCE);
* Acordos de associação com países e territórios ultramarinos (arts. 182º a 187º, em particular 187º e 310º TCE);
* Outros acordos de associação de natureza diversa;
* Acordos monetários (art. 111º TCE).
O processo de conclusão dos acordos é complexo na medida em que – para além do problema da determinação da competência da comunidade no domínio de relações exteriores – o processo estabelecido no art. 300º TCE tem de ser conjugado com o disposto nos arts. 133º e 310º TCE.
No processo de contratação internacional (art. 30º TCE) o poder de iniciativa da Comissão está um pouco apagado; a Comissão apresenta uma recomendação ao Conselho, e é este que decide e vai autorizar as negociações. Estas são levadas a cabo pela Comissão com base nas directrizes do Conselho. A conclusão do acordo vai variar, há o processo expedito e o processo longo. A Comissão rubrica o texto que vale como fim das negociações.
A celebração de acordos são decididos pelo Conselho por maioria qualificada ou unanimidade, após parecer do Parlamento Europeu. A regra é a consulta obrigatória do Parlamento Europeu, que não existe nos casos do art. 133º/3 TCE – acordos pautais, trata-se de uma excepção em que não é necessário consulta; outra excepção é o referido no art. 310º TCE, em que é necessário unanimidade do Conselho e parecer favorável do Parlamento Europeu.
Neste procedimento pode ainda ser solicitado o parecer vinculativo e não obrigatório do Tribunal de Justiça para verificar a compatibilidade dos acordos com as regras dos tratados (art. 300º/6 TCE).
66. Processo de adesão ou alargamento da União
É o processo que permite o alargamento da União Europeia – princípio da “porta aberta”, significando que os Estados possam, aderir à Comunidade (art. 49º TUE).
Este processo inicia-se com um pedido do estádio candidato dirigido ao Conselho, que deve pedir um parecer obrigatório da Comissão e parecer obrigatório do Parlamento Europeu. Só depois é que o Conselho toma uma decisão por unanimidade. O Estado que respeite os princípios referidos no art. 6º TUE dirige o pedido ao Conselho, em seguida estabelece-se os termos de adesão.
A Comunidade irá representar todos os Estados, cabendo à Comissão a iniciativa negocial. O processo de adesão e modificação dos tratados institutivos têm que ser submetidos à ratificação de todos os Estados de acordo com as respectivas normas constitucionais. Existe um conjunto de quatro princípios que têm de estar presentes no alargamento:
1) Princípio da adesão integral à União Europeia: um Estado quando adere vai aderir às três comunidade e ainda às políticas inter-governamentais, ou seja, vai aderir à União no seu conjunto.
2) Princípio democrático: só os Estados democráticos, que tenham democracia pluralista e representativa é que podem aderir à União Europeia, art. 6º/1 TUE.
3) Princípio do adquirido comunitário ou do acervo comunitário: eventuais problemas que surjam da adaptação dos novos Estados-membros à União, a solução desse problema deve ser encontrada pela criação de regimes transitórios, derrogações temporárias estabelecidas a favor desse Estado e não pela renegociação dos tratados. Tudo o que existe tem que ser cumprido. Quando um Estado adere à União Europeia tem que aceitar tudo relativo a ela.
4) Princípio de que existe um único estatuto de Estado-membro: os Estados estão em pé de igualdade e não ao contrário em que acontece em certas organizações de cooperação, que cada Estado tem um certo regime.
67. Processo de revisão dos tratados
Este processo vem referido no art. 48º TUE. Quem tem iniciativa é o Governo de qualquer Estado-membro ou a Comissão. Cabe-lhes a eles apresentarem propostas de revisão dos tratados em que se funde a União Europeia.
O Conselho após parecer obrigatório não vinculativo do Parlamento Europeu e parecer facultativo da Comissão vai emitir um parecer favorável para a realização duma conferência de representantes dos Governos dos Estados-membros[30].
Esta conferência é convocada pelo Conselho e se as alterações a serem introduzidas forem também de carácter monetário tem que haver o parecer obrigatório da Comissão e do Banco Central Europeu. Estas alterações entram em vigor depois de ratificadas por todos os Estados-membros de acordo com as respectivas normas constitucionais.
Estes dois processos de revisão e de adesão são mistos, têm uma parte comunitária[31] e uma parte internacional[32].
Contencioso comunitário
68. Princípios do contencioso comunitário
a) Princípio do inquisitório: cabe ao tribunal ter a iniciativa da impulsão do processo, mas também todas as medidas de instrução e todos os prazos fixados, são-no pelo tribunal, no entanto, as partes podem solicitar determinadas medidas de instrução, mas cabe sempre ao tribunal determinar se elas são efectuadas ou não.
b) Princípio do contraditório: possibilidade que a parte contrária tem de tomar conhecimento e de se defender dos argumentos da outra parte; existe quer na fase escrita, quer na fase oral (arts. 37º segs. Regulamento de processo).
c) Princípio da publicidade: manifesta-se em diversas vertentes, sempre que um processo entra no Tribunal de Justiça o processo é público, pelo que vai haver publicação na série C do Jornal Oficial das Comunidades Europeias, onde identifica as partes do objecto do litígio em questão; a audiência também é pública, art. 59º Regulamento de processo, podendo por determinação do Tribunal de Justiça a audiência realizar-se à porta fechada, que é uma excepção, manifesta-se ainda no facto do acórdão ser proferido em, audiência pública, art. 64º Regulamento de processo.
d) Princípio da gratuitidade: o processo comunitário é gratuito na medida que não está sujeito ao pagamento de imposto de justiça, apenas à lugar ao pagamento de despesas que são evitáveis, a parte que as requer fica responsável por essas despesas (art. 62º Regulamento de processo). A parte vencida pode ser obrigada a pagar as despesas que a parte vencedora tenha requerido. Mas se for a parte vencedora uma instituição e a parte vencida um funcionário aplica-se o art. 69º/3 Regulamento de processo.
e) Benefício da assistência judiciária gratuita: art. 76º Regulamento de processo.
f) Princípio da obrigatoriedade de representação das partes: art. 17º Estatuto do Tribunal de Justiça, o Estado e as instituições são representadas por agentes que não têm que ser advogadas enquanto que as outras partes são representadas por advogados.
g) Princípio da observância dos prazos: os prazos fixados nos tratados são regidos, têm de ser rigorosamente cumpridos, enquanto os fixados pelo tribunal no regulamento de processo podem ser alterados ou prorrogados (arts. 80º segs. Regulamento de processo, vide também art. 230º TCE). Se houver notificação conta-se a partir do dia seguinte que o recorrente tenha sido notificado, se não foi notificado, conta-se a partir do dia seguinte em que tomou conhecimento do acto (art. 81º Regulamento de processo).
h) Princípio do regime linguístico: arts. 29º segs. Regulamento de processo, a língua do processo é escolhida pelo demandante mas existem excepções nas alíneas do n.º 2 do art. 29º Regulamento de processo.
69. Fases do processo
Inicia-se com a petição inicial introdutória da instância que é assinada pelo agente (Estado ou instituição) ou um advogado (pessoa colectiva ou singular particular). A petição deve conter os elementos referidos no art. 38º regulamento de processo do Tribunal de Justiça.
Se a petição não obedecer a estes requisitos e enquanto não for regularizada o secretário pede ao demandante para regularizar num prazo estabelecido pelo tribunal, podendo significar a rejeição formal da petição por vício de forma (art. 38º/7 do regulamento de processo do Tribunal de Justiça).
O demandado apresentará uma contestação, sendo possível ainda uma réplica e uma tréplica (arts. 40º e 41º do regulamento de processo do Tribunal de Justiça).
a) Fase instrutória
O presidente designa desde logo, um juiz relator para acompanhar o processo.
A fase de instrução é facultativo, é o tribunal que decide da sua necessidade com base num relatório do juiz relator (art. 45º regulamento de processo do Tribunal de Justiça). A fase instrutória é a fase que se vão requerer algumas diligências (art. 45º/2 regulamento de processo do Tribunal de Justiça). O ónus da prova incumbe à parte que alega os factos.
O tribunal tem grande discricionariedade para apreciação das provas. A instrução é uma fase facultativa logo compete ao tribunal decidir da necessidade da sua existência e das diligências a efectuar.
b) Fase oral
Finda a fase instrutória, ou se essa não houver, depois de apresentado o último articulado, o presidente do tribunal fixa o prazo para abertura da fase oral (arts. 55º segs. Regulamento de processo do Tribunal de Justiça).
A audiência é pública, esta normalmente inicia-se com um relatório do juiz relator para a audiência. Mas, este relatório é entregue por escrito às partes; estas têm que comunicar ao tribunal qual a duração da sua exposição no decurso das alegações, os juízes podem pedir esclarecimentos aos agentes e aos advogados.
Na fase oral, para além das alegações das partes existe outra alegação muito importante que são as conclusões do advogado-geral, este é independente, os juízes não têm que seguir a posição do advogado-geral. As conclusões do advogado-geral põem fim à fase oral, depois do debate os juízes vão reunir para deliberar.
c) Fase de decisão
A decisão do tribunal pode constituir num despacho, não põe, normalmente fim ao processo. É no acórdão que o tribunal se pronuncia sobre o fundo da questão, é no acórdão que o tribunal se vai pronunciar sobre a pretensão do demandante. Os acórdãos são pronunciados após um debate em audiência pública. O acórdão põe fim ao processo, deve conter o preceituado no art. 63º regulamento de processo do Tribunal de Justiça.
Processos especiais
70. Suspensão e execução dos actos recorridos
Uma instituição adopta um acto, depois de cumpridos os requisitos materiais e formais, o acto entra em vigor e são actos executórios com a aplicação imediata no território dos Estados. Mas o acto pode ter um vício formal ou material, logo pode ser intentado um recurso de anulação contra um acto de uma instituição, mas esse recurso contra o acto não tem efeito suspensivo, o acto poderia continuar em vigor. Mas estes actos podem ser suspensos pelo Tribunal de Justiça se circunstâncias especiais o exigirem (arts. 242º TCE e 83º regulamento de processo do Tribunal de Justiça).
O pedido de suspensão da execução do acto só pode ser efectuado se se pediu a impugnação do acto. Ao impugnar um acto pode, desde logo, pedir a suspensão da execução do acto.
O pedido de suspensão pode ser pedido aquando se impugnou o acto ou em requerimento em separado. Só se pode pedir a suspensão da execução do acto se se tiver impugnado o acto e isso cabe ao presidente do Tribunal de Justiça (arts. 84º e 85º regulamento de processo do Tribunal de Justiça).
71. Incidentes da instância
As partes podem pedir ao tribunal que se pronuncie sobre uma excepção ou sobre um incidente e que a proceder podem impedir que o Tribunal de Justiça conheça daquela matéria.
Antes da pronúncia final, o Tribunal de Justiça deve conhecer da excepção ou incidentes apresentados (arts. 91º e 92 regulamento de processo do Tribunal de Justiça).
As partes podem apresentar nos diversos articulados certos incidentes que a ser a ser verdade vão impedir o Tribunal de Justiça de conhecer da matéria de fundo. Isso deve ser feito em requerimento separado.
72. A intervenção
Qualquer parte, Estado, Instituição, pessoa singular ou colectiva, embora não sendo partes no processo podem intervir em qualquer processo apresentando observações a favor de qualquer uma das partes para influenciar a decisão do Tribunal de Justiça da forma que mais lhe convier.
Diferenças dos sujeitos processuais:
a) Os Estados e as Instituições podem intervir em qualquer litígio;
b) As pessoas singulares ou colectivas não podem intervir em litígios entre Estados ou entre Estados e Instituições, e quando podem intervir têm que demonstrar interesse em intervir (art. 93º regulamento de processo do Tribunal de Justiça).
73. Revisão de acórdão, ou de sentença, ou de decisão
Depois de ter conhecimento do facto que pode levar à revisão da decisão, tem-se um prazo de três meses para pedir esta revisão. No entanto o facto só é relevante se decorrer no espaço de dez anos depois da decisão (arts. 98º a 100º e 41º regulamento de processo do Tribunal de Justiça).
74. Interpretação do acórdão
É um procedimento feito ao Tribunal de Justiça para em caso de dúvidas sobre o seu acórdão, para que este o interprete (arts. 40º Estatuto do Tribunal de Justiça e 102º regulamento de processo do Tribunal de Justiça).
75. Oposição de terceiros
Uma pessoa singular ou colectiva que não entreviu no processo pode deduzir oposição de terceiros se demonstrar que o acórdão prejudica os seus direitos (arts. 39º Estatuto do Tribunal de Justiça e 97º regulamento de processo do Tribunal de Justiça).
Nos termos do art. 243º TCE abre-se a porta para a existência de outras medidas cautelares.
O Tribunal de Justiça tem grande liberdade para impedir que o alcance duma decisão seja prejudicada pela demora da decisão, logo pode evitar que a demora na decisão prejudique as partes.
Os tribunais nacionais são os tribunais comuns do direito comunitário. Eles aplicam para além do direito interno o direito comunitário.
Estes processos especiais valem para os processos intentados junto do Tribunal de Justiça. Os tribunais nacionais têm no ordenamento jurídico interno, à sua disposição as medidas cautelares para evitar que a decisão quanto à matéria não seja prejudicada por eventuais incidentes.
76. Acção por incumprimento
Pelo que toca aos diferendos resultantes da violação por um Estado-membro das obrigações que lhe incumbem por força do direito comunitário, o processo jurisdicional previsto nos tratados para a salvaguarda do respeito devido à ordem jurídica comunitária é a acção por incumprimento (arts. 226º a 228º TCE).
É uma via processual cuja utilização assenta na imputação a um Estado-membro da violação da legalidade comunitária e cujo desenrolar perante o Tribunal de Justiça obedece a regras muito precisas.
A acção por incumprimento tem lugar quando o demandante[33] considere que um Estado-membro faltou a uma das obrigações que lhe incumbem no quadro da ordem jurídica comunitária. É isso, exactamente, o que ao Tribunal de Justiça cumprirá apurar reportando-se a uma noção de incumprimento. O art. 226º TCE alude ao incumprimento das obrigações que aos Estados incumbem “por força do presente tratado”.
A fórmula utilizada cobre, não apenas as violações pelos Estados das disposições do próprio tratado comunitário e dos seus anexos e protocolos[34] mas também de qualquer norma decorrente das diversas fonte de direito comunitário.
Em suma: o incumprimento resulta da violação de qualquer norma ou princípio que integre a ordem jurídica comunitária.
Nos termos do art. 226º TCE quem tem legitimidade activa para intentar a acção é a Comissão e quem tem legitimidade passiva são os Estados, recorre-se por incumprimento por parte dos Estados.
* Estado-membro: há uma concepção ampla de Estado-membro, incluem-se todos os órgãos que constituem o poder legislativo, executivo e judicial e ainda diversas entidades e organismos que embora beneficiando de autonomia estão ligados aos Estados por vínculos tão estreitos que devem fazer parte a organização estadual, ex: organismos públicos, havendo alguma dúvida compete ao Tribunal de Justiça determiná-la.
* Presente tratado: numa noção estrita seria só o direito comunitário originário, mas não é esta interpretação estrita que se faz aqui, incluem-se aqui não só o direito comunitário originário, mas também o direito comunitário derivado e o direito internacional.
É dos actos dos Estados que se recorre para o Tribunal de Justiça, trata-se de um meio contencioso importante.
Tem-se uma instância, a Comissão que vai estar a litigar contra um Estado-membro, e os Estados-membros foram fundadores da comunidade, logo tem de haver muita cautela. Esta acção contem duas fases:
* Fase pré-contenciosa;
* Fase contenciosa.
Quem intenta a acção é a Comissão, ela é a guardiã dos tratados e cabe-lhe velar pelo cumprimento dos tratados pelos Estados. A Comissão tem conhecimento do incumprimento por ela própria ou pode haver queixa por pessoas singulares ou colectivas e estados.
A Comissão nos termos deste processo tem amplos poderes para analisar esta situação, ela tem poderes discricionários neste meio contencioso. Ela, mesmo que chegue à conclusão que houve incumprimento, ela só intenta a acção junto do tribunal se entender, quando entender e como entender, ela não é obrigada a intentar a acção.
a) Fase pré-contenciosa
Objectivo: tentar evitar a fase contenciosa, tentar evitar que seja intentado junto do Tribunal de Justiça uma acção contra o Estado, tentar evitar o litígio entre a Comissão e o Estado.
A Comissão ao tomar conhecimento do incumprimento, ela desenvolve contactos informais entre a Comissão e o Estado. O objectivo é chamar a atenção do Estado do incumprimento e para ele cessar o seu incumprimento.
O Estado arguido de um comportamento irregular procurará justificar o seu procedimento – quer contestando factos, quer impugnando a qualificação jurídica dos mesmos feito pela Comissão, quer procurando ilibar-se de responsabilidade, quer ainda mostrando que cessou já o comportamento demarcado pela Comissão.
Há lugar, portanto, a uma nota de culpa que é dirigida ao Estado infractor, dando-lhe oficialmente conhecimento do incumprimento e pedindo ao Estado as explicações devidas.
Depois é apresentado um parecer fundamentado que é apresentado caso as explicações dadas pelos Estados não sejam satisfatórias, vai instar o Estado a cessar o incumprimento e vai notificar o Estado da intenção de recorrer ao Tribunal de Justiça, apresentar queixa junto do Tribunal de Justiça – o parecer (art. 249º TCE) não é vinculativo, o Estado não está obrigado ao seu cumprimento pode ou não aceitar.
Nesta fase pré-contenciosa também se vai delimitar o objectivo do litígio e tenta-se resolver a questão amigavelmente. Se o Estado cessar o incumprimento a acção cessa pois está desprovida de objecto.
Admite-se que a acção prossiga em dois casos:
1) Para apuramento de responsabilidades (o incumprimento do Estado causou prejuízos a alguém, devendo-se apurar a responsabilidade);
2) Se a Comissão justificar que com o prosseguir da acção se poderá enunciar um princípio quer servirá para a resolução de casos análogos.
Depois do parecer fundamentado o Estado não acatando esse parecer, não cessando o seu incumprimento, o próximo passo é o recurso ao Tribunal de Justiça, queixa por parte da Comissão junto do Tribunal de Justiça. Pode haver incumprimento por acção ou por omissão.
b) Fase contenciosa
A acção junto do Tribunal de Justiça inicia-se com a apresentação de uma petição inicial, havendo depois uma contestação, uma réplica e uma tréplica.
Segue-se a fase instrutória (facultativa), depois as alegações (fase oral), terminando com um acórdão onde se vai verificar ou não o incumprimento, o acórdão do Tribunal de Justiça apenas vai verificar se há incumprimento ou não por parte do Estado. É uma acção declaratória, significando que o Tribunal de Justiça vai apenas dizer se há ou não incumprimento, não indo anular o acto do Estado, pois não é da sua competência; pelo que cabe ao Estado cessar o seu incumprimento, o Estado deve adoptar todas as medidas necessárias para a boa execução do acórdão. O Estado deve para isso adoptar um acto que não adoptou ou cessar um incumprimento de um acto.
Se o Estado não se conformar com o acórdão, o art. 228º TCE diz que vai haver lugar a uma nova acção por incumprimento, com fase pré-contenciosa e contenciosa, cabendo à Comissão fixar um prazo para a boa execução do acórdão pelo Estado e cabe à comissão indicar o montante de uma sanção pecuniária a pagar pelo Estado se não cumprir o preceituado do acórdão.
O art. 227º TCE permite que acção por incumprimento seja intentada por um Estado-membro contra outro Estado-membro, aplicando-se a tramitação do processo da acção por incumprimento.
Antes do Estado intentar a acção contra outro Estado deve submeter o assunto à apreciação da Comissão. Esta vai dar a possibilidade aos Estados de apresentarem as suas observações em processo contraditório.
O Estado queixoso não pode apresentar directamente queixa junto do Tribunal de Justiça, o Estado tem que ir primeiro junto da Comissão para que ela verifique se há incumprimento e para que ela intente a acção junto do Tribunal de Justiça, para evitar que um Estado litigue contra outro Estado.
Se a Comissão verificar que há incumprimento por parte do Estado pode desde logo intentar a acção junto do Tribunal de Justiça, para evitar que um Estado litigue contra outro Estado. Pode também considerar que não há violação logo não intenta a acção mas o Estado pode intentar ou a Comissão nada fazer e aí o Estado pode intentar a acção junto do Tribunal de Justiça.
O que nunca pode acontecer é um Estado intentar uma acção contra outro Estado junto do Tribunal de Justiça sem solicitar a prévia intenção junto da Comissão. Existem duas situações especiais em relação à acção por incumprimento.
* Não existência da fase pré-contenciosa: o art. 95º/9 TCE permite o recurso directo ao Tribunal de Justiça da Comissão ao Estado sem haver lugar à fase pré-contenciosa, não há lugar à prévia audição do Estado, recorre-se directamente para o Tribunal de Justiça.
* Existência da fase pré-contenciosa especial: verifica-se no caso do direito da concorrência, nomeadamente a propósito dos auxílios de Estado, arts. 87º segs TCE. No art. 88º TCE fala-se de uma decisão que é obrigatória em todos os seus elementos (art. 249º TCE). Se é apresentada uma decisão ao Estado como ela é vinculativa, o Estado tem que se conformar com a decisão. Não havendo a aceitação do Estado há recurso para o Tribunal de Justiça de uma violação de uma decisão comunitária, e não de uma violação do art. 88º ou do art. 226º TCE.
77. Recurso de anulação
O art. 230º TCE refere quem tem legitimidade activa, passiva, que tipos de actos é que se recorre, dos fundamentos para recorrer ou para interposição do recurso, os prazos para intentar recurso, os fundamentos desse recurso.
A admissibilidade do recurso de anulação depende da verificação de certas condições relativas:
a) Umas, à natureza do acto litigioso: exige-se, mais concretamente, que este seja susceptível de impugnação jurisdicional;
b) Outras, à pessoa do recorrente, a quem nem sempre é reconhecida legitimidade para contestar directamente a validade do acto em causa;
c) E outras, finalmente, o prazo.
Se ocorrer alguma das referidas causas de inadmissibilidade, o Tribunal de Justiça poderá dela conhecer mesmo que a parte recorrida não tenha arguido a correspondente excepção.
Só são passíveis de recurso os actos comunitários definitivos, revestidos de carácter decisório e destinados a produzir um efeito de direito obrigatório.
O art. 230º TCE faculta o recurso de anulação contra os actos “que não sejam recomendações ou pareceres” – isto é, contra os regulamentos, as decisões e directivas. Mas não apenas contra esses actos: a autoridade comunitária adopta por vezes actos com diferente designação que serão recorríveis sempre que se esteja em presença de um acto de carácter decisório destinado a produzir um efeito de direito obrigatório e que revista a natureza de um acto definitivo.
Os tratados estabelecem, no tocante à legitimidade para o recurso, uma distinção entre duas categorias de recorrentes:
1) Recorrentes institucionais ou privilegiados: a Comissão, o Conselho, o Parlamento Europeu, o Tribunal de Contas, o Banco Central Europeu e os Estados-membros;
2) Recorrentes ordinários: a possibilidade de os particulares interporem um recurso de anulação está sujeito a restrições (art. 230º, 4º parágrafo TCE)
Como fundamentos do recurso de anulação:
a) Incompetência: quando o acto não é adoptado pela instituição correcta, há violação do princípio da atribuição de competências;
b) Violação de formalidades essenciais: abarca a omissão das formalidades que fazem parte integrante do processo de elaboração e adopção dos actos comunitários e cuja prática depende a validade destes; omissão de formalidade que, em virtude do princípio geral do respeito dos direitos de defesa, constitui uma garantia dos interessados nos processos em que haja lugar à aplicação de sanções; a falta de publicação dos actos, quando exigida (art. 254º TCE); a falta ou a insuficiência de fundamentação do acto comunitário (art. 253º TCE);
c) Violação do tratado e de qualquer regra de direito relativa à sua aplicação: este vício corresponde ao da “violação da lei” no nosso sistema de contencioso administrativo, é o mais correntemente invocado pelos recorrentes;
d) Desvio de poder: tem-se de ter em conta se uma instituição está a utilizar os poderes em sentido diverso daquele para que lhe foram conferidos. Há desvio de poder segundo o Tribunal de Justiça, quando a autoridade comunitária por falta grave de previsão ou de circunscrição, prossegue fins diversos daqueles que se teve em vista ao conferir-lhe o poder de agir. O acórdão, do Tribunal de Justiça (art. 231º TCE), este pode rejeitar o recurso ou admitir o recurso e declarar o acto nulo:
* Quando o Tribunal de Justiça rejeita o recurso ele não vai dizer que o acto é válido, vai apenas dizer que o acto não tem o vício que foi invocado, pelo que pode ser intentado outro recurso de anulação com base noutro fundamento e esse já pode ser aceite;
* Se o recurso tiver fundamento o Tribunal de Justiça vai (art. 231º TCE) anular o acto impugnado. O Tribunal de Justiça ao admitir o recurso vai declarar a nulidade do acto porque ao admitir a nulidade do acto declara que o acto tem o vício que foi invocado, que o acto é como se nunca tivesse existido. Esse acórdão produz efeitos de caso julgado erga omnes e o acto não produz quaisquer efeitos, é como se nunca tivesse existido, os efeitos são destruídos ex tunc.
78. Recurso por omissão
Tem por objecto verificar se uma omissão por parte de uma instituição é ou não legal, este vem referido no art. 232º TCE.
Um recurso por omissão só é admissível contra o Parlamento Europeu, o Conselho ou a Comissão no caso de qualquer destas instituições se abster de adoptar um acto a que esteja obrigada a adoptar.
Tem legitimidade passiva[35]:
* Parlamento Europeu;
* Conselho;
* Comissão.
Tem legitimidade activa[36]:
* Recorrentes privilegiados: são os Estados-membros e as outras instituições (todas as outras instituições menos a que fez aquela omissão);
* Banco Central Europeu: órgão específico do domínio da União Económica e Monetária;
* Recorrentes ordinários: são as pessoas singulares ou colectivas (têm acesso limitado ao Tribunal de Justiça, só podem recorrer de certos actos, tem que existir uma ligação entre eles e o acto).
Os recorrentes ordinários só podem recorrer ao Tribunal de Justiça para que este analise a omissão por parte de uma instituição de lhes ter dirigido uma decisão ou um acto com o mesmo efeito.
O Banco Central Europeu é um recorrente não institucional e goza de um direito de recurso limitado ao domínio económico e monetário.
Este recurso por omissão à semelhança da acção por incumprimento tem uma fase pré-contenciosa e uma fase contenciosa.
Antes de se intentar a petição junto do tribunal as pessoas que têm legitimidade activa têm que primeiro dirigir-se à instituição convidando-a a agir, a adoptar o acto que não adoptou e a que estava obrigada.
O objectivo deste convite a agir é levar a instituição a adoptar o acto, esperar para ver a reacção da instituição para saber qual o regime contencioso a seguir.
Se a instituição adoptar o acto, aí o processo acaba; se a instituição nada faz no prazo de dois meses pode ser interposto um novo recurso por omissão neste prazo; se a instituição diz que não vai adoptar o acto ou adopta um acto que não foi solicitado há recurso por omissão.
Esta fase contenciosa é muito importante porque vai levar a instituição a tomar uma posição, e dessa posição vai depender o meio contencioso a seguir. O acórdão do Tribunal de Justiça pode:
a) Se for o meio processual o recurso de anulação valem as considerações anteriores;
b) Se o acórdão for proferido no âmbito do recurso por omissão: art. 233º TCE a instituição que não adoptou um acto que a isso estava obrigada, deve adoptar o acto cuja omissão foi declarada ilegal.
79. Excepção de ilegalidade
Trata-se de um meio processual que permite aos interessados suscitar a título incidental a ilegalidade de um regulamento, arguindo-a em apoio de um pedido que como demandantes deduzam perante o Tribunal de Justiça ou alegando-a como simples meio de defesa num processo em que sejam demandados – e isto mesmo que tenha já expirado o prazo em que um recurso de anulação poderia ter sido interposto com base na ilegalidade desse acto.
Não é um meio contencioso, art. 241º TCE é um recurso incidental, estando sempre dependente da acção principal. Depois de passado o prazo de dois meses para interpor o recurso de anulação do acto pode vir-se a inaplicabilidade desse regulamento.
O grande objectivo da excepção de ilegalidade é corrigir as limitações que os particulares padecem em sede de recurso de anulação.
Pode ser arguida a ilegalidade por via da acção ou por via da excepção.
Por via da acção, porque o demandante está a arguir a inaplicabilidade do regulamento com um pedido que se faz junto do Tribunal de Justiça e para fundamentar invocando a excepção de ilegalidade, depois passado o período de dois meses para interpor a acção principal.
Por via da excepção o demandante no decurso do processo de uma acção principal invoca a seu favor, para se defender a ilegalidade desse acto de alcance geral, do regulamento.
80. Acção para apuramento de responsabilidade
O tratado reconhece expressamente a responsabilidade extracontratual da comunidade e confere ao Tribunal de Justiça a competência para conhecer dos litígios (mais dirigido ao Tribunal de Primeira Instância) a que seja atribuída essa mesma responsabilidade.
O art. 288º TCE refere que a comunidade deverá indemnizar os lesados de acordo com os princípios gerais comuns aos direitos dos Estados-membros.
O Tribunal de Justiça a partir dos princípios gerais comuns aos direitos dos Estados-membros desenvolveu uma jurisprudência bastante cautelosa que poucas vezes trouxe indemnizações, desta jurisprudência o Tribunal de Justiça retirou vectores gerais dos quais irá aferir a responsabilidade.
* Tem de haver um comportamento ilícito por parte de uma instituição ou agente no exercício das suas funções: quando se trata de apuramento de responsabilidade de uma instituição no âmbito da função legislativa os pressupostos são mais apertados, não é suficiente alegar só a ilicitude, é preciso ser uma ilicitude qualificada, ou seja, tem que se violada de forma clara e notória uma norma jurídica de ordem superior destinada a proteger os direitos individuais. É difícil verificar esta ilicitude qualificada.
* Haver um dano efectivo.
* Nexo entre o acto e o dano.
* É uma responsabilidade objectiva, logo não é necessário haver culpa por parte da instituição.
81. Reenvio a título prejudicial
Este meio garante a unidade e uniformidade do direito comunitário e faz a ponte entre os tribunais comunitários e os tribunais nacionais, entre dois órgãos jurisdicionais: o Tribunal de Justiça e os tribunais nacionais.
O grande objectivo do reenvio a título prejudicial (art. 234º TCE), mas basta a existência de uma lei comunitária para ser uma lei única, para ser comum tem de ser interpretada da mesma forma em todos os Estados-membros, garantindo-se assim a unidade e uniformidade do direito comunitário competindo ao Tribunal de Justiça a função de determinar o sentido e alcance das regras comunitárias:
a) O art. 234º-a TCE – interpretação do direito comunitário originário;
b) O art. 234º-b TCE – interpretação e validade do direito comunitário derivado, a validade é verificar se uma regra cumpriu os requisitos de ordem formal e material.
O Tribunal de Justiça só é competente para aferir da interpretação do direito comunitário originário e derivado, mas só pode aferir da validade do direito comunitário derivado[37]. Os vícios para que um acto seja inválido são os referidos no art. 230º TCE os mesmos que fundamenta o recurso de anulação.
O Prof. Mota Campos refere que em caso de interpretação das regras dos tribunais de cujas decisões não haja recurso podem reenviar, porque aqui a regra há recurso, mesmo que estejam a julgar um processo em que não caiba recurso, têm o direito de reenviar. Enquanto o Supremo Tribunal de Justiça ou Supremo Tribunal Administrativo, são obrigados a reenviar porque não há possibilidade de alterar a decisão pois não pode haver recurso.
Argumentos de Mota Campos:
* Um envio de interpretação de um tribunal inferior não põe em causa a uniformidade do direito comunitário;
* Se todos os tribunais que julgassem um processo do qual não coubesse recurso, se esse tribunal fosse obrigado a recorrer havia um avolumar de processos junto do Tribunal de Justiça (argumento burocrático);
* O art. 234º TCE fala em tribunal e não em processo, assim sendo, o que se tem em conta é a natureza do tribunal e não a natureza do processo logo há determinados processos dos quais não cabe recurso, então se o que se tem em conta é a natureza do tribunal, só os tribunais superiores é que são obrigados a reenviar, porque não pode haver recurso das suas decisões (argumento literal).
Para o Prof. Mota Campos se o que estiver em causa é uma questão de validade o cenário é outro, se da decisão de um tribunal de instância resultar a invalidade do acto, o Tribunal de Primeira Instância não tem competência para o fazer, compete sempre o reenvio para o Tribunal de Justiça.
A Profa. Sardinha não concorda: entende que não só os tribunais supremos são obrigados a reenviar como também são obrigados aqueles que estão a julgar em última instância um processo onde já não há possibilidade de recurso. Porque não concorda com o elemento literal, entende que o elemento burocrático é falacioso, que poderá ou não comprometer a uniformidade do direito comunitário e prejudicar terceiros.
Sempre que um tribunal está obrigado a reenviar e não reenvia, pode haver uma acção de incumprimento por parte do Estado.
Quem pode reenviar são os tribunais nacionais, a obrigação de reenvio é sempre da parte do juiz nacional e não dos particulares, os particulares podem é suscitar a dúvida no juiz nacional para que este reenvie.
O reenvio é da inteira responsabilidade do juiz nacional que opta por enviar ou não, escolhe o momento do reenvio e de como faz o reenvio. O juiz toma uma decisão de reenvio, escolhe o momento do reenvio, quando tem dúvidas ou quando tem de aplicar o direito aos factos, e como fazer o reenvio, não há um formalismo específico para o reenvio, existe uma grande liberdade. Estas três coisas são da exclusiva responsabilidade do juiz nacional.
Há um despacho que suspende o processo no tribunal nacional para o reenvio para o Tribunal de Justiça.
Os particulares podem suscitar a aplicação do direito comunitário e o juiz nacional estando obrigado a reenviar pode-se furtar do reenvio em três situações:
* O juiz nacional entender que o caso que está a ser julgado não deve ser julgado perante o direito comunitário, o direito comunitário não tem cabimento naquele processo;
* A interpretação daquela regra ter sido feita num acórdão anterior do Tribunal de Justiça, não é obrigatório, mas é sempre possível reenviar;
* Invocação da teoria do acto claro, para o juiz nacional se furtar à obrigação de reenvio invocando esta teoria ele não pode ter quaisquer dúvidas sobre aquela regra em questão, é uma disposição clara e precisa que não levanta quaisquer dúvidas no seu ordenamento jurídico interno, nos outros ordenamentos jurídicos dos restantes Estados-membros e no ordenamento jurídico comunitário.
Particularidades quanto a este processo:
Tudo se resolve entre a fase escrita e o acórdão, a fase instrutória e a fase oral não fazem sentido, termina com um acórdão interpretativo ou que vai aferir quanto à validade das regras. Sendo um acórdão, o tribunal o que vai dizer é qual a interpretação daquela regra. O Tribunal de Justiça tem que dar uma resposta clara e precisa sobre a interpretação da regra, a sua função acaba aqui; mas não lhe cabe aplicar a solução ao caso concreto.
Quais os efeitos do acórdão interpretativo? (duas posições)
* Entende que esse acórdão vincula apenas o juiz que fez o reenvio;
* Aquele acórdão tem o efeito “erga omnes” (para sempre).
Esta segunda posição tem que encontrar um meio-termo: não vincula apenas o juiz e não vincula para sempre.
O direito comunitário e dinâmico e o tribunal deve ter sempre a possibilidade de alterar a sua posição. Este efeito definitivo “erga omnes” iria cortar o diálogo entre o Tribunal de Justiça e o tribunal nacional.
O Tribunal de Justiça entende que qualquer interpretação que é feita vale para o tribunal autor do reenvio mas estende-se para além disso.
Uma posição do Tribunal de Justiça não vale para sempre. Se se tratar de um acórdão para aferir da validade das regras, o tribunal nunca declara que o acto é válido, limita-se a dizer que o acto não tem o vício que foi invocado.
Se o tribunal entende que o acto é inválido essa decisão vincula o juiz que procedeu ao reenvio mas esta decisão acaba por ter efeitos “erga omnes” porque deixa de ter pertinência suscitar qualquer dúvida ao Tribunal de Justiça sobre aquela regra, o tribunal já se pronunciou que ela é inválida.
[30] Conferência inter-governamental.
[31] Intervenção das instituições comunitárias.
[32] Intervenção dos Estados.
[33] A Comissão ou um Estado-membro.
[34] Direito originário ou primário.
[35] De quem se recorre.
[36] Quem é que recorre.
[37] Ver se cumpriu substancial e formalmente as regras.