CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA

 

28. Natureza

Tem uma dupla natureza: inter-governamental pela sua composição, é composto pelos representantes dos Estados membros a nível ministerial que participam no Conselho enquanto representantes do Estado; é também um órgão comunitário porque o objectivo do Conselho é realizar os objectivos da comunidade sendo que estes objectivos da comunidade vão contra os interesses dos Estados, porque votam por maioria e mesmo que um Estado vote contra, a decisão pode ser aprovada e começar a vigorar nesse estado.

O Conselho responde ao conceito tradicional de órgão inter-governamental de carácter representativo, o que equivale a dizer que os seus membros participam nas deliberações na qualidade de representantes dos Estados-membros – que neles delegaram um poder de representação – e não, em nome pessoal (art. 203º TCE).

Este carácter de órgão representativo dos Estados é acentuado pela circunstância de que algumas das suas deliberações obedecem à regra da unanimidade.

O Conselho surge como uma instituição dotada de uma dupla natureza – inter-governamental e comunitária – em que o carácter de órgão da União Europeia ou de órgão da colectividade dos Estados que nele participam avulta mais ou menos consoante os problemas de que se ocupa e os termos é chamado a resolvê-los.

 

29. Composição do Conselho

O Conselho é composto por um representante de cada Estado-membro (art. 203º TCE). Estes representantes são obrigatoriamente de nível ministerial.

Os representantes dos governos nacionais no Conselho não são representantes permanentes dos Estados-membros. Cada Governo far-se-á representar pelo seu membro que, consoante as matérias a tratar e as circunstâncias do momento, lhe pareça o mais indicado para assegurar em cada reunião do Conselho a defesa dos interesses nacionais.

A presidência do Conselho das Comunidades Europeias é exercida, rotativamente, por cada um dos seus membros, pelo período de seis meses.

 

30. COREPER

É o comité dos representantes permanentes, o Conselho não é um órgão permanente, daí que os Estados-membros tenham decidido instituir em Bruxelas um representante assistido por um representante adjunto.

Vai preparar os trabalhos do Conselho e exercer os mandatos que o Conselho lhe confiar (art. 207º TCE e 17º RI).

A criação do COREPER surge na década de 60, na mesma altura da fusão dos executivos, é uma instância de diálogo e de controlo. São grupos de trabalho constituídos por técnicos nacionais para análise do assunto em causa.

Não obstante o papel cada vez mais importante que o COREPER tem vindo a desempenhar no processo comunitário de decisão, não se trata de um comité de suplentes dos ministros, habilitados a decidir em seu nome. É que, tal como acontece com a Comissão, não é permitido ao Conselho delegar os seus poderes de decisão.

O COREPER apresenta-se simultaneamente como uma instância de diálogo e um órgão de controlo.

O diálogo tem lugar, antes de mais, entre os próprios representantes permanentes dos Estados-membros, que confrontam e tentam concertar os diversos pontos de vista nacionais; a par disso, entre cada representante permanente e o respectivo Governo, o qual apresenta os pontos de vista tanto dos seus parceiros como da comissão, procurando obter uma clara definição da posição nacional que o habilite a agir com segurança no quadro comunitário, finalmente, entre o COREPER e a Comissão que com ele debate todas as propostas que devam ser objecto de deliberação do Conselho.

 

31. Deliberações do Conselho

O Conselho funciona de acordo com o Regulamento Interno (art. 207º/3 TCE). Para que o Conselho possa deliberar validamente tem que estar presentes oito membros do Conselho dos quinze representantes.

O Conselho funciona em regime de colégio: as suas deliberações resultam de uma discussão e votação que exigem, em princípio a reunião de todos os membros do Conselho, sem prejuízo de qualquer deles poder ser representado por outro em caso de votação (art. 205º/3 e 206º TCE; arts. 3º e 9º RI).

A Comissão participa nas reuniões do Conselho, quando o Conselho analisa uma proposta sua para que o processo decisório seja mais célere e para que exista uma maior colaboração entre os dois órgãos.

Quanto às deliberações do Conselho:

O princípio é a deliberação colegial à semelhança do que acontece na Comissão (art. 206º TCE e art. 3º RI).

A deliberação pode ser por escrito em casos de urgência desde que todos os membros estejam de acordo em deliberar desta forma.

 

32. Votação segundo as regras dos Tratados

Esta processa-se de um dos seguintes modos:

a) Maioria simples;

b) Maioria qualificada;

c) Maioria duplamente qualificada;

d) Unanimidade.

O art. 205º/1 TCE consagra a regra que é a maioria simples “salvo disposição em contrário”[22]; o n.º 2 do art. 205º TCE no primeiro parágrafo, refere-se à maioria qualificada (62 votos dos 87).

No segundo parágrafo do art. 205º/2 TCE, estão referidas as situações em que é necessário maioria duplamente qualificada, existindo para isso duas condições: 62 votos que exprimam a votação favorável de dez Estados-membros. É necessário que o Conselho delibere por maioria duplamente qualificada quando não existe proposta da Comissão.

Quando se refere que o Conselho delibera por maioria qualificada sob proposta da comissão, é maioria qualificada simples, mas quando não refere proposta da comissão é por maioria duplamente qualificada, porque quando a comissão apresenta uma proposta deve ter em conta os interesses comunitários, quando isso não acontece, exige-se as duas condições[23] para salvaguardar os interesses comunitários.

O art. 205º/3 TCE refere-se à unanimidade, as abstenções dos membros presentes ou representados não impede que sejam tomadas deliberações do Conselho que exijam unanimidade.

Foram aumentados os casos em que se delibera pelo processo de co-decisão o Conselho delibera conjuntamente com o Parlamento Europeu.

O Conselho para além destes modos de deliberar, também delibera por co-decisão (art. 251º TCE), introduzido pelo Tratado de Maastricht, no Tratado da União Europeia decide o Conselho com o Parlamento Europeu, é mais democrático porque o Conselho não pode impor a sua posição ao Parlamento Europeu; e cooperação (art. 252º TCE), introduzido pelo Acto Único Europeu apenas em matérias relativas à União Económica e Monetária.

Existiram, quanto às regras de deliberação, duas perturbações históricas, que são os acordos de Luxemburgo e de Joanina.

a)     Acordo de Luxemburgo

Quando chegou o momento (1965, ainda com seis Estados) de passar da regra da unanimidade para a regra da maioria que estava prevista nos tratados, a França opôs-se. Era então o General De Gaulle presidente da república francesa, abandonou a reunião do Conselho não participando nas reuniões durante seis meses (crise da cadeira vazia), porque se insurgiria contra os elevados poderes que a Comissão tinha.

Quando foi ultrapassada a crise, visto que a França bloqueou o processo de decisão, os outros cinco Estados apresentam à França a vontade de continuar com o projecto das comunidades. Mas a França não queria ficar de fora deste projecto, a solução encontrada foi o acordo de Luxemburgo, este compromisso consiste numa declaração comum relativamente ao modo de deliberação e sobre as relações, a cooperação entre a Comissão e o Conselho.

Sempre que no seio do Conselho uma decisão deva ser tomada por maioria qualificada, e sempre que um Estado invocar um interesse muito importante devem num prazo razoável encontrar uma solução que possa ser adoptada por todos os membros do conselho. A França ao contrário dos outros cinco Estados, considera que quando se trata de interesses muito importantes deve chegar-se a uma acordo unânime para todos os outros basta a maioria.

b) Acordos de Joanina

Na altura, com doze Estados-membros e estando para entrar os quatro países nórdicos e por iniciativa da Inglaterra, foi estabelecido um regime provisório de maioria qualificada que devia vigorar até à conferência de 1996 que culminou com o tratado de Amesterdão.

O Reino Unido pretendia, tendo em conta o alargamento e o aumento do número de votos, o que tornava mais difícil o Reino Unido atingir uma minoria de bloqueio que era formado por vinte e três votos e passar a ser com vinte e seis votos[24], então estabeleceu-se com o acordo dos outros Estados um regime provisório de minoria de bloqueio com vinte e três votos até 1996.[25]

 

33. Competências do Conselho da União Europeia

Assegura a coordenação das políticas económicas gerais dos Estados-membros[26].

O poder de decisão é o principal poder no âmbito do Tratado de Roma[27]. É um poder de decisão condicionado às propostas apresentadas pela comissão, não é um poder de decisão autónomo porque isso é excepcional, a regra é o poder de decisão, que o conselho tem é dependente de uma proposta da Comissão.

A Comissão tem um poder de decisão no âmbito do Tratado da União Europeia (primeiro pilar da comunidade), mas também dos outros dois pilares a nível comunitário (Política Externa e Segurança Comum e Cooperação Policial e Judiciária em Matéria Penal).

É um poder decisório-normativo, mas em alguns casos é partilhado com o Parlamento Europeu. O Parlamento Europeu tem vindo a ver os seus poderes políticos e decisórios alterados e reforçados a nível decisório, com o Acto Único Europeu, foram reforçados com a cooperação; e depois com a co-decisão no Tratado da União Europeia em que o Parlamento Europeu tem um poder de decisão conjuntamente com o Conselho. É um poder de decisão que é partilhado cada vez mais com o Parlamento Europeu, são cada vez mais os casos em que se estabeleceu o processo de co-decisão em vez do processo regra ou comum (processo de consulta).

O Conselho temo seu poder de decisão limitado aos actos estabelecidos na legislação comunitária, são expressamente previstos, isto é, não têm uma competência normativa geral. Quando uma acção do Conselho for necessária para atingir um objectivo da comunidade sem que se tenha previsto os poderes para o efeito, aplica-se o art. 308º TCE, chamado por “saco sem fundo”. O Conselho decide por unanimidade com base na proposta da Comissão e sob consulta do Parlamento Europeu.

 
CONSELHO EUROPEU

 

34. Introdução

Na versão originária dos tratados, não estava previsto a existência do Conselho da Europa, estava previsto o Parlamento Europeu, a Comissão, o Tribunal de Justiça e um Conselho (da União Europeia). Mas os Estados começaram a sentir a necessidade de concretizar as políticas nacionais com as políticas seguidas pela comunidade.

Os chefes de Estado e de Governo começaram a reunir-se (os mais altos representantes do Estado), só que eram reuniões esporádicas, eram reuniões importantes, mas o seu funcionamento fugia ao quadro comunitário, em que se resolvia problemas comunitários.

Na década de 70, decidiu-se que era necessário um órgão para tomar estas decisões de consertação comunitária, e na Cimeira de Paris em Dezembro de 1974 nasceu o conselho, que assentou na vontade dos Estados por sufrágio universal e directo, tendo sido consagrado pelos tratados no Acto Único Europeu.

 

35. Composição e funcionamento do Conselho Europeu

É composto pelos chefes de Estado ou de Governo e são assistidos pelos ministros dos negócios estrangeiros dos Estados-membros.

Reúnem-se pelo menos duas vezes por ano, sob a presidência do chefe de Estado ou de governo que exercer a presidência do Conselho da União Europeia, que é rotativo de seis em seis meses.

Quais as implicações que a criação do Conselho europeu teve nas outras instituições comunitárias?

Em termos teóricos não afectou o funcionamento das instituições comunitárias, as regras dos tratados na foram adoptadas e a criação do Conselho Europeu não afectou.

Na prática afectou, porque assentou o pendor inter-governamental, reforçou-se o vector inter-governamental, o papel da comissão e do Conselho da União Europeia ficariam afectados porque foi criado um órgão inter-governamental que reúne ao mais alto nível. O próprio Conselho da União Europeia teve o seu prestígio diminuído porque deixou de ser dominante e também porque o Conselho é um órgão de recursos onde vão ser analisados problemas ao mais alto nível. Obviamente que existe uma relação entre Conselho da União Europeia e o Conselho Europeu que é feita pelos ministros dos negócios estrangeiros.

O Conselho Europeu é um órgão distinto do Conselho da União Europeia, e a diferença reside apenas na sua composição, existia uma grande confusão entre eles, porque o Acto Único Europeu não refere as competências do Conselho Europeu. Entendia-se que o Conselho era um só e diferia de designação dependente de quem reúne, se é a nível ministerial ou ao mais alto nível. O Tratado da União Europeia vem definir as competências do Conselho Europeu, distinguindo-se assim os dois órgãos.

O Conselho Europeu é um órgão de consertação de política no quadro comunitário, é um órgão importante para a definição da Política Externa e Segurança Comum.

 
PARLAMENTO EUROPEU

 

36. Natureza do Parlamento Europeu

Embora organizado e funcionado segundo o modelo dos parlamentos nacionais, a verdade é que o Parlamento Europeu não possui todas as competências que normalmente são atribuídas às assembleias dos Estados-membros, o Parlamento Europeu, com efeito:

- Só em determinados casos participa no exercício do poder normativo;

- Tem uma intervenção limitada no estabelecimento do orçamento comunitário;

- É reduzido o seu poder de controlo político do Conselho das Comunidades Europeias,

Isto não impede, porém, que caibam ao Parlamento Europeu importantes competências:

- Controla politicamente a Comissão das Comunidades Europeias, influenciando por diversas formas as actividades desta instituição; e embora seja reduzida, é inegável a sua competência para exercer o controlo político do Conselho.

- Exerce uma importante competência consultiva;

- Participa por diversas formas no processo comunitário de decisão;

- Intervém de uma forma limitada mas determinante, no estabelecimento do orçamento comunitário.

 

37. Sua composição

O Parlamento Europeu vem consagrado nos arts. 189º a 201º TCE. É composto pelos representantes dos povos dos Estados reunidos na comunidade e exerce os poderes que lhe são atribuídos pelo Tratado das Comunidades Europeias.

O Parlamento Europeu é comum às três comunidades. Quanto à sua sede, esta é em Estrasburgo, onde se realizam as doze sessões plenárias mensais, incluindo a sessão orçamental. As sessões plenárias suplementares realizam-se em Bruxelas (art. 196º TCE; arts. 10º, 11º e 12º RI).

Os membros do Parlamento Europeu agrupam-se em grupos políticos e não em grupos nacionais (famílias políticas), art. 298º RI. O número mínimo para a constituição de grupos políticos varia consoante as nacionalidades.

As comissões especializadas são diversas, dependendo das propostas em causa e compete-lhes tomar as resoluções que o Parlamento Europeu irá tomar numa sessão plenária.

 

38. Competências do Parlamento Europeu

Embora organizado e funcionando segundo o modelo dos parlamentos nacionais, a verdade é que o Parlamento Europeu não possui todas as competências que normalmente são atribuídas às assembleias parlamentares dos Estados-membros.

- Só em casos determinados participa no exercício do poder normativo;

- Tem uma intervenção limitada no estabelecimento do orçamento comunitário;

- É reduzido o seu poder de controlo político do Conselho das Comunidades Europeias.

Isto não impede, porém, que caibam ao Parlamento Europeu importantes competências:

- Controla politicamente a Comissão das Comunidades Europeias: influenciado por diversas formas as actividades desta Instituição; e, embora seja reduzida, é inegável a sua competência para exercer o controlo político do Conselho.

- Exerce uma importante competência consultiva;

- Participa por diversas formas no processo comunitário de decisão.

- Intervém, de forma limitada mas determinante, no estabelecimento do orçamento comunitário.

 

39. Controlo político da Comissão e do Conselho

Segundo os tratados, a Comissão é politicamente responsável perante o Parlamento Europeu que pode, mediante a aprovação de uma moção de censura forçá-la a demitir-se.

O Parlamento Europeu conseguiu, através de um conjunto de práticas que ao longo dos tempos foram sendo estabelecidas, dispor de diversos meios que lhe permitem exercer um controlo permanente e influenciar eficazmente a acção da comissão e do Conselho.

a) A moção de censura à Comissão

O Parlamento Europeu é um órgão de controlo político da Comissão e do Conselho, e exerce-o através da moção de censura (art. 201º TCE).

Este poder do Parlamento Europeu de provocar, através da aprovação de uma moção de censura, a demissão colectiva dos comissários europeus, é o reflexo no quadro institucional das Comunidades Europeias do princípio da responsabilidade do Governo perante o respectivo parlamento nacional.

Só a Comissão é no entanto, passível de uma moção de censura.

Nos termos do art. 34º do Regulamento Interno do Parlamento Europeu, um décimo dos membros que compõem o Parlamento Europeu pode apresentar ao Presidente do Parlamento Europeu uma moção de censura à Comissão.

A moção deverá conter a menção “moção de censura” e ser fundamentada. A moção será transferida à Comissão.

Para a aprovação da moção é necessário a maioria de dois terços dos votos expressos, a qual deverá igualmente corresponder à maioria dos membros que compõem o Parlamento Europeu. O resultado da votação será notificado aos Presidentes do Conselho e da Comissão.

b) Outros processos de controlo político

1) Intervenção parlamentar na nomeação do Conselho: cabe aos Estados-membros designar, de comum acordo, a personalidade que tencionam nomear presidente da Comissão, só a podem designar após a aprovação do Parlamento Europeu. O Presidente e demais membros da Comissão “são colegialmente sujeitos a um voto de aprovação do Parlamento Europeu”, e só após essa aprovação poderão ser nomeados, tomar posse e assumir funções (art. 214º TCE).

2) O debate da investidura: o Presidente da Comissão designado comparece perante o Parlamento Europeu para aí expor, em declaração aprovada, os seus propósitos como responsável do executivo comunitário (art. 140º TCE, 32º Regulamento Interno do Parlamento Europeu).

3) As questões escritas e orais: é permitido aos Parlamentares europeus pôr questões sobre qualquer assunto, tanto à Comissão como ao Conselho (art. 197º TCE; arts. 42º a 44º Regulamento Interno do Parlamento Europeu). Tais perguntas podem ser escritas ou orais. As perguntas são sempre formuladas por escrito; as respostas é que podem ser dadas por escrito ou oralmente.

4) Controlo exercido pelas comissões permanentes: as comissões do Parlamento Europeu seguem a prática de convidar os membros da Comissão a comparecer perante elas para lhes expor os seus projectos ou intenções sobre problemas pendentes, e responder às suas perguntas.

5) As resoluções e recomendações: as resoluções do Parlamento Europeu visam exprimir a sua posição sobre uma questão importante ou de princípio, a fim de influenciar uma questão importante ou de princípio, a fim de influenciar a acção da Comissão ou do Conselho e alertar para tal questão a opinião pública europeia (arts. 48º a 54º Regulamento Interno do Parlamento Europeu). Tais resoluções são votadas pelo Parlamento Europeu a encerrar um debate geral, com base na proposta de resolução elaborada pela comissão parlamentar competente na matéria de que se trata.

 

40. A competência consultiva do Parlamento Europeu

O Parlamento Europeu é frequentemente solicitado a dar pareceres sobre os mais importantes actos que o Conselho ou a Comissão se propõem adoptar.

Os pareceres do Parlamento Europeu não são em geral vinculativos; mas qualquer caso permitem-lhe exprimir por essa via, em relação às matérias sobre que é consultado, o ponto de vista dos representantes “dos povos dos Estados reunidos na comunidade”. Tais pareceres incidem sobre quatro categorias de texto:

1) Projectos de actos da autoridade comunitária;

2) Acordo que a comunidade pretende concluir;

3) Pedidos de adesão às comunidades;

4) Projectos de revisão dos tratados.

 

41. Projectos de actos da autoridade comunitária

a) Consultas obrigatórias não vinculativas

A consulta do Parlamento Europeu é obrigatória apenas nos casos em que os tratados a prevêem.

Sublinhe-se que mesmo nos casos em que a consulta do Parlamento Europeu é obrigatória, o seu parecer não é em regra vinculativo.

Mas a obrigatoriedade da consulta implica que se o Conselho decidir sem prévio parecer do Parlamento Europeu omite o cumprimento de uma formalidade essencial – o que implica a nulidade do acto do Conselho (art. 230º TCE), com fundamento numa violação de formalidade essenciais.

b) Consultas obrigatórias vinculativas

Mesmo quando a consulta do Parlamento Europeu seja obrigatória o seu parecer não é, em regra, vinculativo.

Mas, em certos casos particulares em que a consulta é obrigatória, o parecer do Parlamento Europeu é vinculativo – não no sentido de que obriga a instituição que o solicita a agir na conformidade do parecer mas, antes, no sentido de que este é condicionante da adopção do acto a que respeita: a instituição em causa só pode adoptar esse acto se esse beneficiar de um parecer favorável do Parlamento Europeu. Consequentemente um parecer desfavorável prejudica a adopção do acto projectado, impedindo essa instituição de agir:

- Celebração de certos acordos internacionais (art. 300º/3 TCE);

- Adesão de um Estado à União Europeia supõe um parecer favorável do Parlamento Europeu (art. 49º TCE);

- Para poder ser atribuído ao Banco Central Europeu atribuições específicas no que respeita às politicas relativas à supervisão prudencial das instituições de crédito e outras instituições financeiras (art. 106º/6 TCE).

- Parecer favorável do Parlamento Europeu, é também exigido sempre que o Conselho pretenda definir as missões, os objectivos prioritários e a organização dos fundos com finalidade estrutural (art. 161º TCE).

c) Consultas facultativas

O Conselho submete frequentemente ao Parlamento Europeu projectos de actos sobre os quais não é obrigado a pedir-lhe parecer.

A Comissão por seu turno, não está em caso algum obrigada a pedir pareceres ao Parlamento Europeu.

Mas a Comissão está sem dúvida autorizada a pedir o parecer do Parlamento Europeu sobre matérias em que lhe caiba, a ela, o poder de decidir – o que sendo em regra no quadro CECA, pode ocorrer também no quadro Comunidade Europeia e EURATOM.

Note-se que por força do art. 1982º TCE, o próprio Parlamento Europeu pode desencadear o processo conducente à adopção de actos normativos, solicitando à Comissão que submeta à sua apreciação qualquer proposta adequada sobre questões que o Parlamento Europeu entenda requerer a adopção dos actos comunitários.

 

42. Acordos negociados pela comunidade

A comunidade pode concluir acordos tanto com terceiros países como com organizações internacionais:

- Acordos no âmbito da CECA;

- Acordos no âmbito da EURATOM;

- Acordos pautais e comerciais previstos no art. 133º TUE;

- Acordos com organizações internacionais (arts. 133º/3 e 304º TCE);

- Acordos com um ou mais Estados em particular;

- Acordos de associação;

Tais acordos são negociados pela Comissão, assinados pelo Conselho, submetidos a parecer do Parlamento Europeu quando o tratado o preveja ou o Conselho assim o decida e, finalmente, concluídos por decisão do Conselho.

Os acordos de associação apresentam, no entanto, uma particular relevância no quadro das relações externas da comunidade e dos seus Estados-membros.

 

43. A participação do Parlamento Europeu no processo de alargamento da União Europeia

O art. 49º TUE regula o processo de alargamento da União Europeia mediante a admissão de novos membros.

O Parlamento Europeu não dispõe do poder de impor o alargamento da comunidade. Mas está habilitado a favorecê-lo – pressionando o Conselho com o seu parece – e, se entender ser caso disso, a impedi-lo.

 

44. A participação do Parlamento Europeu no processo de decisão

O Acto Único Europeu e depois o Tratado da União Europeia vêm, conferir ao Parlamento Europeu a possibilidade de intervir em termos mais efectivos, no processo comunitário de decisão, instituindo para este efeito um sistema de cooperação (introduzido pelo Acto Único Europeu, art. 252º TCE) e um sistema de co-decisão (introduzido pelo tratado da União Europeia, art. 251º TCE) entre o Parlamento Europeu e o Conselho.

Nestes dois processos o que se verifica é uma participação do Parlamento Europeu na tomada de decisões, há uma partilha do poder de decisão e legislativo com o Conselho e à aqui uma co-autoridade legislativa. Sozinho não tem poder legislativo, apenas partilhado com o Conselho.

O Parlamento Europeu passou a poder decidir com o Conselho, mas no processo de co-decisão o Conselho só pode adoptar o acto com o acordo do Parlamento Europeu, se o Parlamento Europeu não concordar com o Conselho este nunca pode adoptar o acto (art. 251º TCE).

No processo de cooperação o Conselho pode impor a sua decisão por unanimidade ao Parlamento Europeu (art. 252º TCE).

O processo de cooperação é só no âmbito das disposições relativas à União Económica e Monetária (ex. arts. 99º, 102º, 103º TCE).

O Parlamento Europeu também tem intervenção noutros processos decisórios, nomeadamente no processo de revisão dos tratados, art. 48º TUE é uma consulta obrigatória não vinculativa.

 

45. Práticas comunitárias que contribuíram para o alargamento das competências do Parlamento Europeu

O costume é uma fonte de direito. Deste modo, sem violar os tratados e portanto sem necessidade de os rever formalmente, seria possível – desde que os Estados o aceitassem – adoptar no âmbito da comunidade um conjunto de práticas constitucionais que, não afectando seriamente o equilíbrio institucional, permitiria alargar de facto as possibilidades de efectiva intervenção do Parlamento Europeu nas actividades comunitárias.

As instituições dispuseram-se, aliás, a agir nesse sentido, do que foram expressão concreta as práticas seguintes:

1) Solicitação mais frequente do parecer do Parlamento Europeu

O Conselho, que só era obrigado a consultar o Parlamento Europeu nos casos previstos pelos tratados, passou a consultá-lo sobre todas as propostas da Comissão particularmente relevantes.

2) Processo de concertação

Os Tratados de Luxemburgo de 2 de Abril de 1970 e o Tratado de Bruxelas de 22 de Julho de 1975 alargaram, os poderes orçamentais do Parlamento Europeu. Mas o Conselho manteve intactos, os seus poderes de adoptar actos susceptíveis de originar despesas que vão sobrecarregar o orçamento comunitário e que, revestindo o carácter de despesas obrigacionais, em larga medida escapam ao poder de intervenção que ao Parlamento Europeu foi reconhecido em relação às despesas não obrigatórias.

O mesmo é dizer que quando da apreciação do orçamento o Parlamento Europeu se acharia em face do facto consumado.

Esta situação era encarada com grande desagrado pelo Parlamento Europeu e em resultado das suas vivas reacções, chegou-se em 4 de Março de 1975 a um acordo, expresso na “declaração Comum da Assembleia do Conselho e da Comissão” que institui entre o Parlamento Europeu e o Conselho, comparticipação activa da Comissão, um processo de concertação no tocante à adopção de actos comunitários de alcance geral susceptíveis de consequências financeiras significativas.

 

46. O alargamento da participação do Parlamento Europeu no processo de produção normativa

O Acto Único Europeu que entrou em vigor em 1987, veio, porém, no âmbito da revisão a que se procedeu no plano institucional das comunidades, reforçar a participação do Parlamento Europeu no processo comunitário de decisão.

Com efeito, para além de alargar os casos em que o Conselho deve pedir parecer ao Parlamento Europeu e de exigir o seu parecer favorável para a conclusão dos tratados de associação e para a admissão de novos membros na comunidade, o Acto Único Europeu institui um procedimento especial de cooperação entre o Conselho e o Parlamento Europeu, destinado a fazer participar este ultimo, de forma mais determinante, na adopção dos actos comunitários.

 

47. A competência orçamental do Parlamento Europeu

O art. 277º TCE refere o processo que estabelece o orçamento comunitário:

1º A Comissão antes de 1 de Julho de cada ano elabora o ante-projecto de orçamento com base na previsão das receitas esperadas e das despesas das diversas instituições;

2º O Conselho aprova o projecto de orçamento, que deve transmitir ao Parlamento Europeu ate 5 de Outubro do ano anterior ao da sua execução;

3º É da competência do Parlamento Europeu:

- Aprová-lo tal qual; ou

- Exercer um poder limitado de modificar.

 

48. O controlo político da execução orçamental

O controlo orçamental do Parlamento Europeu exerce-se principalmente através do processo de quitação que marca o termo de vida de um orçamento, embora se exprima igualmente por um acompanhamento permanente da correcção da execução orçamental.

No Parlamento Europeu esse acompanhamento está a cargo da Comissão de controlo orçamental, à qual o Regulamento Interno do Parlamento Europeu reconhece as seguintes competências:

a) Verificar a legalidade e regularidade das despesas;

b) Inquirir sobre eventuais fraudes contidas em deterimento do orçamento;

c) Coordenar as actividades das outras comissões parlamentares no domínio do controlo orçamental;

d) Fazer propostas para melhor a eficácia das despesas;

e) Cooperar com o Tribunal de Contas;

f) Assegurar a eficácia das técnicas de contabilidade pública na comunidade.

 
TRIBUNAL DE JUSTIÇA

 

49. Introdução

A criação das comunidades fez nascer um direito novo, autónomo, destinado a reger, no quadro multinacional da União Europeia, as relações recíprocas dos cidadãos, das Instituições e dos Estados-membros.

O direito comunitário é, antes de mais, integrado pelo corpo de normas constantes dos tratados – direito comunitário originário; mas também, constituído pelas disposições dos actos normativos emanados das Instituições Comunitárias – direito comunitário derivado.

Este ordenamento jurídico é comum a todos os Estados da comunidade.

Aos tribunais nacionais em geral foi atribuída competência para interpretar e aplicar o direito comunitário. Mas sentiu-se a necessidade de confiar a uma jurisdição especializada a missão de garantir em última instância a correcta interpretação das normas comunitárias, comuns a uma colectividade de Estados, e bem assim de controlar e sancionar os comportamentos – tanto dos órgãos da comunidade como dos seus Estados-membros e eventualmente dos próprios particulares – atentatórios do respeito devido à ordem jurídica comunitária.

Essa jurisdição especializada é o Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias – competente nos termos do art. 220º TCE, para assegurar “o respeito do direito na interpretação e aplicação do presente tratado”.

 

50. A posição do Tribunal de Justiça na estrutura institucional das comunidades: um órgão jurisdicional

O Tribunal de Justiça surge na estrutura orgânica das Comunidades Europeias como uma instituição de primacial importância.

O exame das disposições do seu estatuto permite afirmar que este é um verdadeiro tribunal – órgão inteiramente independente das restantes instituições comunitárias e dos Governos dos Estados-membros, com jurisdição própria e competência exclusiva em determinadas matérias que aprecia na rigorosa conformidade do direito comunitário.

Para poder exercer plenamente e com a necessária independência o seu poder jurisdicional, o Tribunal de Justiça intervém a requerimento de qualquer das partes interessadas no litigio, julga sem recurso, algumas das suas decisões, têm força executória nos territórios dos Estados-membros, funciona com carácter de permanência e a nacionalidade dos juízes do Tribunal de Justiça nada tem a ver com o exercício independente das suas funções.

 

51. A função jurisdicional do Tribunal de Justiça no quadro comunitário

Como instituição jurisdicional comum às três comunidades[28], o Tribunal de Justiça foi colocado em posição de poder exercer uma influência considerável – que efectivamente tem exercido – no processo de intervenção europeia:

* Como jurisdição constitucional: tem contribuído em larga medida para a manutenção de um salutar equilíbrio no plano institucional e, em geral, para o integral respeito das regras dos Tratados de paris e de Roma, encarados como “constituição da comunidade” em relação à qual se deve aferir da validade dos actos das instituições comunitárias;

* Como tribunal administrativo: tem podido impor às instituições comunitárias o rigoroso respeito pela legalidade comunitária;

* Como tribunal cível: julga da responsabilidade extracontratual das comunidades emergentes das actuações dos seus órgãos e agentes;

* Como tribunal de trabalho: cumpre-lhe decidir em litígios de carácter laboral que oponham as comunidades aos seus funcionários e agentes;

* Como jurisdição responsável pela interpretação e aplicação uniformes do direito comunitário tem logrado assegurar satisfatoriamente a unidade, coerência e eficácia do “corpus iuris” que a ordem jurídica comunitária constitui.

 

52. Composição do Tribunal de Justiça

a) Juízes e advogados-gerais

O Tribunal de Justiça é constituído por quinze juízes (“um juiz por Estado-membro”) – que designam entre si um Presidente – e assistido por oito advogados-gerais. O número de advogados-gerais poderá ser aumentado, se o Tribunal de Justiça o solicitar, por decisão unânime do Conselho (arts. 221º e 222º TCE).

Os juízes e os advogados-gerais são – art. 223º TCE – nomeados de comum acordo pelos Governos dos Estados-membros, por um período de seis anos, de entre personalidades que ofereçam todas as garantias de independência e reúnam as condições exigidas, nos respectivos países para o exercício das mais altas funções jurisdicionais, ou que sejam jurisconsultos de reconhecida competência.

De três em três anos, proceder-se-á a uma substituição parcial dos juízes que incidirá de cada vez em oito juízes. Também de três em três anos ocorrerá a substituição parcial dos advogados-gerais que incidirá de cada vez em quatro advogados-gerais (art. 223º TCE).

b) Advogado-geral

Não é representante de certos interesses, mas um membro independente do próprio Tribunal de Justiça.

Teve-se em vista, ao criá-lo, levar ao processo a informação minuciosa e fundamentada de um jurisconsulto liberto tanto da pressão dos interesses das partes como das responsabilidade do julgador, capaz de carrear para o processo, com inteira liberdade e independência, quaisquer elementos úteis que os juízes não possam recolher e que as partes não tenham fornecido.

 

53. Funcionamento do Tribunal de Justiça

O Tribunal de Justiça reúne normalmente, em secções de três ou cinco juízes; reúne em grande secção sempre que um Estado-membro ou uma Instituição comunitária que seja parte na causa lho solicite; e reúne como tribunal pleno em certos casos particularmente delicados ou em causas de excepcional importância (art. 221º TCE).

 

54. Competência do Tribunal de Justiça

Ao Tribunal de Justiça foram atribuídas competências em processos que se poderia chamar de jurisdição voluntária em processo de jurisdição contenciosa. Cabe ainda ao Tribunal de Justiça conhecer, em recurso de decisões proferidas em Tribunal de Primeira Instância instituído no quadro comunitário.

a) Jurisdição voluntária

Em processo não contencioso, o Tribunal de Justiça pode ser solicitado a fornecer a correcta interpretação do direito comunitário ou a julgar da validade dos actos das instituições da comunidade; e ainda, a título consultivo, a pronunciar-se sobre a compatibilidade de certos actos com a constituição comunitária.

Os tratados facultam ao juiz nacional um processo seguro de resolver a sua dúvida: os tribunais de cujas decisões não haja recurso podem e os tribunais superiores são obrigados a solicitar ao Tribunal de Justiça que lhes forneça a correcta interpretação da norma comunitária ou que se pronuncie sobre a validade do acto comunitário em causa – o que o Tribunal de Justiça fará através de um acórdão vinculativo do juiz nacional que tenha formulado essa questão prejudicial de interpretação ou de apreciação de validade (art. 234º TCE).

O Tribunal de Justiça exerce também competência consultiva:

* Nos termos do art. 300º/6 TCE o Tribunal de Justiça pode ser solicitado a pronunciar-se sobre a compatibilidade do tratado com qualquer projecto de acordo que a comunidade em vista concluir com terceiros Estados ou com uma organização internacional.

* Art. 95º CECA não permite que a chamada “pequena revisão” do tratado prevista neste artigo possa ter lugar sem prévio parecer favorável do Tribunal de Justiça.

a) Competência contenciosa

O Tribunal de Justiça garante “o respeito do direito na interpretação e aplicação dos tratados” (art. 20º TCE).

O tribunal salvaguarda a ordem jurídica comunitária quando exerce a função consultiva; mas salvaguardando-a, sobretudo, quando exerce a sua competência jurisdicional em processo contencioso: arts. 226º a 228º, 237º-a, 88º/2 e 292º TCE quando é chamado a julgar acções por incumprimento; arts. 230º e 232º TCE em recurso de anulação, omissão, conflitos de competência entre instituições, ou controlar a conformidade dos actos ou das abstenções; arts. 225º/1 230º, 232º, 236º e 241º TCE – como jurisdição administrativa e laboral; como tribunal cível e criminal, com competência para julgar de certos comportamentos dos operadores de mercado comum – ex. arts. 81º e 82º TCE – para aplicar sanções pecuniárias – arts. 228º/2 e 229º TCE e para apurar e decidir da responsabilidade contratual da comunidade – arts. 235º e 228º TCE.

Além das competências consultiva e contenciosa a que lhe são atribuídas pelos tratados, o Tribunal de Justiça pode ainda – ao abrigo dos arts. 238º e 239º TCE – ser chamado a julgar os litígios que lhe sejam submetidos quer em virtude de uma cláusula compromissória, quer por força de um acto unilateral da autoridade comunitária ou de uma convenção concluída pela comunidade.

 
TRIBUNAL DE PRIMEIRA INSTÂNCIA

 

55. Introdução

Os sucessivos alargamentos da comunidade, a ampliação das competências do Tribunal de Justiça e a crescente inclinação dos tribunais nacionais e dos sujeitos de direito comunitário em geral a recorrer ao Tribunal de Justiça determinam um apreciável aumento do número de casos que essa alta jurisdição é chamada a julgar.

Esse crescente afluxo de processos haveria necessariamente de implicar um certo congestionamento do tribunal e demoras inconvenientes no julgamento dos litígios.

O aumento do número de juízes e de advogados-gerais, matéria sobre que o Conselho está habilitado a deliberar, é uma solução que tem os seus limites e que, não sendo a única, também não era necessariamente a mais adequada; até porque muitos dos casos submetidos à justiça comunitária não tem importância que se justifique que deles se ocupe, salvo para os julgar eventual recurso limitado a questão de direito, a suprema instância jurisdicional da comunidade.

Por outro lado, a criação de um segundo tribunal comunitária poderia melhorar a protecção judiciária das pessoas envolvidas em processos que exijam um exame aprofundado de factos complexos, permitindo ao mesmo passo que o Tribunal de Justiça concentrasse a sua actividade na função essencial a seu cargo, que consiste em assegurar a interpretação uniforme do direito comunitário (arts. 230º e 234º TCE) – condição da plena eficácia de uma ordem jurídica comum aos Estados-membros – e de controlar o respeito por parte das instituições comunitárias e dos Estados-membros.

Estas as razões que ditaram a criação do Tribunal de Primeira Instância e das Câmaras Jurisdicionais.

 

56. Tribunal de Primeira Instância

No âmbito da respectiva competência cabe também ao Tribunal de Primeira Instância garantir “o respeito do direito na interpretação e aplicação do presente tratado” (art. 220º TCE).

É composto de, pelo menos, um juiz por Estado-membro (quinze juízes – art. 224º TCE), escolhidos pelos Governos dos Estados-membros segundo critérios equivalentes aos observados na designação dos juízes do Tribunal de Justiça (art. 224º TCE).

Os membros do tribunal elegem entre si, por um período de três anos, o respectivo presidente, que pode ser reeleito (art. 24º TCE).

Os membros do Tribunal de Primeira Instância podem desempenhar as suas funções como juízes ou como advogados-gerais – estes com funções equivalentes às dos advogados gerais junto do Tribunal de Justiça (arts. 17º a 19º Regulamento de processo do Tribunal de Primeira Instância).

O Regulamento de processo a observar pelo Tribunal de Primeira Instância é estabelecido por ele “de comum acordo com o Tribunal de Justiça” e submetido à aprovação do Conselho (art. 224º TCE).

O Tribunal de Primeira Instância funciona por secções de três ou cinco juízes. Em certos casos, a definir no referido regulamento, poderá reunir em sessão plenária (art. 50º do estatuto e 10º a 16 Regulamento de processo do Tribunal de Primeira Instância).

O Tribunal de Primeira Instância nomeia um secretário e um ou mais secretários-adjuntos e estabelece o respectivo estatuto (arts. 224º TCE e 20º a 27 Regulamento de processo do Tribunal de Primeira Instância).

 

57. Competência do Tribunal de Primeira Instância

Por força do art. 225º/1 TCE o Tribunal de Primeira Instância é competente para conhecer, em primeira instância:

a) Dos recursos referidos nos arts.:

1) 230º TCE (recurso de anulação);

2) 232º TCE (recurso de omissão);

3) 235º TCE (acção de indemnização);

4) 236º TCE (litigio de carácter laboral entre a comunidade e os seus agentes);

5) 238º TCE (litígios em que a competência para decidir lhe seja atribuída por uma cláusula compromissória) – nos casos em que o autor ou recorrente seja um particular e que as Câmaras de jurisdição não seja competentes para julgar. Em todos estes casos as decisões do Tribunal de Primeira Instância podem ser objecto de recurso para o Tribunal de Justiça limitado a questões de direito.

b) Cabe-lhe ainda conhecer dos recursos interpostos contra as decisões das Câmaras Jurisdicionais.

c) Pode ainda conhecer das questões prejudiciais que lhe sejam submetidas por força do art. 234º TCE em matérias específicas determinadas pelo Estatuto do Tribunal de Primeira Instância (art. 225º/3 TCE).

58. As Câmaras Jurisdicionais

Procurando aliviar o Tribunal de Primeira Instância de uma parte do trabalho que actualmente o sobrecarrega e que no futuro, com o alargamento das comunidade seria incomportável, o art. 225º-A TCE[29], previu que o Conselho “pode criar Câmaras Jurisdicionais encarregadas de conhecer em primeira instância de certas categorias de recursos em matérias específicas”.

 
TRIBUNAL DE CONTAS

 

59. Introdução

O Tratado de Bruxelas de 2 de Julho de 1975, tendo em vista reforçar o controlo da cobrança de receitas e da satisfação das despesas comunitárias, instituiu um Tribunal de Contas ao qual passou a competir, em geral, a responsabilidade pelo controlo da legalidade e da regularidade das receitas comunitárias, bem como a correcção da gestão financeira no âmbito das três comunidades.

O Tratado da União Europeia reconhecendo a importância crescente da função de controlo confiada ao Tribunal de Contas entendeu dever reforçar a sua posição e consequentemente a sua autoridade e prestigio no quadro institucional, alcandorando-o à condição de instituição das Comunidades Europeias a par do Parlamento Europeu, do Conselho, da Comissão e do Tribunal de Justiça (art. 7º TCE).

Pelo art. 246º TCE vem dispor que “a fiscalização das contas é efectuada pelo Tribunal de Contas”.

 

60. Composição e competência

É composto por um nacional de cada Estado-membro (quinze) escolhidos entre personalidades que nos respectivos países tenham estado ou estejam ligados a instituições de controlo congéneres, ou que possuam especial qualificação e ofereçam todas as garantias de independência (art. 247º/1 TCE).

Os membros do Tribunal de Contas são nomeados por um período de seis anos (renovável) por deliberação do Conselho, tomada após consulta (não vinculativa) do Parlamento Europeu (art. 247º/3 TCE). O presidente do Tribunal de Contas é eleito pelos seus pares por um período de três anos, podendo ser reeleito (art. 247º/3 TCE).

A missão do Tribunal de Contas está definida em termos genéricos no art. 246º TCE.

O art. 248º TCE precisando a competência da instituição preceitua que o Tribunal de Contas examina as contas na totalidade de receitas e despesas da comunidade e bem assim as contas da totalidade das receitas e despesas de qualquer organismo criado pela comunidade enviando ao Conselho e ao Parlamento Europeu uma declaração sobre a fiabilidade das contas e a regularidade e legalidade das operações a que elas se referem.

O Tribunal de Contas verificará a legalidade e a regularidade das receitas e despesas e garantirá a boa gestão financeira.

A fiscalização das receitas efectuar-se-á com base na verificação dos créditos e dos pagamentos feitos à comunidade. A fiscalização das despesas efectuar-se-á com base nas autorizações e nos pagamentos. Estas fiscalizações podem ser efectuadas antes do encerramento das contas do ano financeiro em causa.

​

[19] Por parte das comunidades ver se acrescentam algo de novo.

[20] CECA, CE, e CEEA ou EURATOM.

[21] Associações permanentes de Estados soberanos, constituídas por tratados internacionais de tipo clássico com vista à prossecução de objectos comuns aos seus membros através de órgãos próprios habilitados a exprimir na conformidade do respectivo acto constitutivo e das pertinentes regras de direito internacional, uma vontade própria juridicamente distinta da dos Estados que as compõem.

[22] Normalmente delibera-se por maioria qualificada.

[23] Maioria duplamente qualificada.

[24] Actualmente vinte e três a vinte e cinco dos votos, porque a Noruega não entrou.

[25] A Inglaterra tem sido o Estado que mais tem travado o processo decisório.

[26] Arts. 202º, 48º, 99º/2 TCE e 4º TUE.

[27] Porque no tratado CECA a supremacia ficou a pertencer à Comissão e o Conselho tem um poder consultivo e nas funções mais importantes e necessário parecer favorável do Conselho para que a Comissão possa decidir, tem obviamente um poder de decisão mas é muito limitado, a regra geral é ter um poder consultivo.

[28] CECA, EURATOM, CE.

[29] Decorrente da revisão dos tratados operado pelo Tratado de Nice.