B - Desenvolvimento histórico

 

4. Introdução histórica

A unificação europeia assentou na livre vontade dos Estados, e no livre consentimento destes.

As circunstâncias que conduziram ao processo de integração são:

1) Necessidade de assegurar a paz duradoura entre os países da Europa Ocidental;

2) Necessidade de estabelecer laços de coesão entre os países da Europa Ocidental;

3) Necessidade de sobrevivência económica.

A Europa viveu durante séculos na balança de poderes, que assentava na ideia de alianças entre Estados nacionais e na hierarquia de potências. A Europa baseada na balança de poderes era geradora de conflitos e esta situação tinha de ser alterada; reconhecendo a igualdade entre estados, esta ideia passava pelos Estados aceitarem restrições à sua liberdade de acção. Era preciso estabelecer a paz e organizar em novos modelos os Estados da Europa, fazendo com que os Estados aceitassem restrições à sua liberdade de acção e foi aqui que assentou o processo de integração.

Em 1947, em Haia, Churchill profere um discurso, dando a ideia de que era necessário criar instituições capazes de organizar em novas bases o Estado Europeu, havendo um denominador comum: estas organizações (a criar) deveriam intensificar os laços de coesão entre os Estados da Europa Ocidental. A influência deste discurso levou a que no congresso de Haia se formem duas correntes:

1) Corrente Federalista: a ideia era a criação dos Estados Unidos da Europa, os estados continuavam a ser soberanos, tinha que haver unanimidade da decisão;

2) Corrente pragmática: queria uma Europa unida com uma cooperação entre os Estados soberanos.

Os esforços de reconstrução da Europa realizaram-se em duas frentes: da cooperação e da integração, funcionando as duas em simultâneo.

Como característica importante das organizações de integração das Comunidades Europeias, os Estados ao participarem nestas organizações há determinadas competências que cabem às organizações, o que vai restringir a liberdade de acção dos Estados.

Havia a ideia que as organizações deviam começar pelo terreno económico, esta opção económica foi desenvolvida em dois modelos distintos:

1) Através de uma simples área de comércio livre[5];

2) Através de um mercado comum[6].

 

5. Tratado da União Europeia

Devido às grandes alterações no panorama político que colmatou em 1989 com a queda do Muro de Berlim, houve necessidade de alterar os tratados até aí existentes.

Procedem-se a uma revisão dos tratados e convocou-se duas conferências inter-governamentais para rever os tratados, sobre a União Política e sobre a União Económica que decorreram entre 1991 e 1992, que deram origem ao Tratado da União Europeia[7]. Este tratado tem uma estrutura tripartida:

- Pilar económico (vertente económica), constituído pelas comunidades, destacando-se dentro desta a União Económica e Monetária como objectivo das comunidades.

- Duas políticas inter-governamentais (vertente política, que são os pilares políticos:

* Política Externa e Segurança Comum;

* Cooperação nos domínios da Justiça e dos Assuntos Internos.

 

6. Criação das comunidades

No seguimento do congresso de Haia, em 9 de Maio de 1950, Chuman, ministro dos negócios estrangeiros, por sugestão se Jean Monet, propôs à RFA a gestão conjunta das produções do carvão e do aço estabelecendo uma estrutura organizativa que os outros Estados europeus pudessem participar[8], havendo assim um controlo bilateral de duas matérias-primas para qualquer guerra; o acordo iniciou-se com a França e a Alemanha, ao qual se juntaram a Bélgica, Holanda, Luxemburgo e Itália. Foi lançado deste modo as bases para a criação da CECA, visavam resolver três questões:

1) Questão económica;

2) Questão política;

3) Unificação da Europa.

Assim surgiu o tratado de Paris a 18 de Abril de 1951, que entrou em vigor a 25 de Julho de 1952.

O que caracterizou a CECA que desde logo a distinguiu das outras organizações, foi que os Estados ao criarem esta organização e a transferirem certas competências, que eram competências estatais para estas organizações, a partir desse momento, não podem mais exercer essas competências livremente, eles auto-limitaram-se. Criaram estas organizações e dotaram-na de órgãos com poderes efectivos: poder de criar legislação própria; produção legislativa autónoma, isto é, produção de legislação independentemente dos Estados.

Na conferência de Mecina, foi criada a comissão Spack que foi encarregue de estudar novos projectos. Esta comissão apresentou um novo projecto com a criação de duas novas comunidades: para a economia em geral CEE; outra para o sector da energia atómica CEEA ou EURATOM. Foram assinados dois tratados que criaram as duas novas comunidades, Tratado de Roma em 25 de Março de 1957, que entrou em vigor a 14 de Janeiro de 1958.

Os três tratados comunitários (CECA, EURATOM, CEE) foram ao longo do tempo alvo de alterações que decorreram não só das adesões dos novos Estados, como ainda de revisão gerais dos tratados como o Acto Único Europeu (1987), o Tratado da União Europeia (1998/1993) e o Tratado de Amesterdão (1997/1999). Para além destas alterações houve algumas alterações introduzidas pelos tratados de adesão. Outras alterações estabelecem uma estrutura orgânica comum às três comunidades; em 1957 o Parlamento Europeu e o Tribunal passaram a ser comuns às três comunidades; em 1965, realiza-se o tratado de fusão dos executivos, estabelecendo uma Comissão e um Conselho únicos.

 

7. Dimensão económica e política, da CECA até à União Europeia

O objecto da Comunidade Económica Europeia era estabelecer um mercado comum extensivo aos diversos sectores da vida. Pretendia-se que as mercadorias circulassem livremente entre os Estados. O mercado comum assentava em quatro ideias:

1. Criação de uma União Aduaneira (pressupõe uma livre circulação de mercadorias);

2. Livre circulação dos factores de produção: pessoas (trabalhadores), bens, serviços e capitais (reconhecimento das quatro liberdades básicas de circulação);

3. Existência de regras de concorrência (política comum de concorrência);

4. Conjunto de políticas comuns a todos os Estados.

O Tratado da Comunidade Europeia no art. 23º, define a União Aduaneira, abrange a totalidade do comércio de mercadorias, proibição entre os Estados-membros de direitos aduaneiros ou encargos equivalentes, adopção de uma pauta aduaneira comum nas relações com terceiros. A União Aduaneira implica, para além da livre circulação de mercadorias originárias (art. 23º TCE), a proibição de obstáculos de natureza quantitativa ou de natureza pautal. Pressupõe ainda uma protecção ao comércio exterior comum (pauta aduaneira comum).

Um mercado comum pressupõe uma política comum de concorrência. A existência de um mercado comum leva à obrigação de definição de regras comuns de concorrência, que possibilitam aos operadores económicos dos Estados-membros possam competir em igualdade de circunstâncias.

São proibidas três práticas:

1) Acordos entre empresas (art. 81º TCE);

2) Uso abusivo de uma posição dominante (art. 82º TCE);

3) Auxílio do Estado às empresas (art. 87º TCE).

Tem-se então uma União Aduaneira, um mercado comum e uma união económica[9].

Com o Acto Único Europeu que introduziu alterações nos tratados originários, visava eliminar os obstáculos ainda existentes à livre circulação[10].

Havia a ideia de que era preciso harmonizar as lesões dos Estados através de directivas, vincula o Estado-membro quanto a um resultado que tem de ser alcançado.

Havia, a ideia de concretizar, de pôr em marcha o mercado comum, agora designado de mercado interno:

* Alterações ao conteúdo institucional (que vão no sentido de agilizar o processo de tomada de decisões a nível do Conselho através do recurso à regra da maioria). Os tratados deixaram de recorrer de forma sistemática aos acordos de Luxemburgo, ou seja, à votação por unanimidade, à possibilidade de vetarem uma decisão.

* Consagra uma série de novas políticas comuns (política de acompanhamento, nomeadamente nas áreas da investigação científica, ambiente, política social, política regional).

Foi com o Acto Único Europeu que surgiu o conceito de coesão económica e social[11].

O mercado comum caracteriza-se por uma livre circulação de mercadorias e livre circulação dos outros factores de produção.

 

8. Evolução em termos monetários e políticos

O sistema monetário europeu revelou-se uma experiência bem sucedida porque conseguiu uma substancial redução das variações cambiárias no interior da comunidade. Para além disso estabeleceu ainda a criação do ECU que é uma verdadeira unidade monetária e que de simples instrumento de conta evolui para uma unidade monetária (o ECU não é uma moeda, é uma cabaz de moedas).

O sistema monetário europeu teve uma crise na década de 1990 que levou à sua falência, levou à queda deste sistema.

A União Económica e Monetária tem objectivos políticos.

Em 1988 houve a tomada de decisão de criar um novo grupo de trabalho para estudar os meios para caracterizar a União. Jacques Delors apresentou um relatório para o projecto da União Económica e Monetária um ano depois para a principal base das disposições que existem hoje nos tratados relativas à União Económica e Monetária.

Este relatório previa o estabelecimento de uma União Económica e Monetária em três fases, de forma a atingir o objectivo da moeda única.

1ª Fase:

Tem início em 1990 até 31 de Dezembro de 1993, e teve como principal objectivo a liberalização total de capitais no interior da comunidade.

2ª Fase:

Tem início em Janeiro de 1994 a 1999, cujo objectivo era a de assegurar a convergência das políticas económicas dos diversos Estados.

Em Maio de 1998 o Conselho (chefes de Estado e de Governo) determinou quais os países e deliberou quais os Estados passariam em 1 de Janeiro de 1999 à 3ª fase.

3ª Fase:

Teve início a 1 de Janeiro de 1999 e é marcada pela fixação das taxas de conversão fixas e irreversíveis entre as moedas nacionais, entre os Estados participantes nesta 3ª fase e pela instituição do Sistema Europeu de Bancos Centrais.

A União Económica e Monetária foi a via que os Estados encontram em Maastricht para aprofundar o processo de integração e garantir a sua irreversibilidade. Tem claros objectivos políticos e foi um processo de integração bastante polémico pois foi estabelecido rigorosos critérios económicos e financeiros, foi privilegiado o rigor financeiro e a luta contra a inflação. Foram privilegiados os critérios de origem financeira em deterimento dos de origem real (por ex. o nível de vida).

 

9. Política externa e segurança comum (PESC)

Na década de 70 começou a surgir a cooperação a nível político entre os Estados, e o objectivo desta cooperação era o da afirmação duma política externa comum aos diversos Estados-membros. No entanto estas práticas de cooperação política tinham lugar fora do quadro estabelecido nos tratados, eram meras práticas sem órgãos próprios para o efeito e o respeito pela regra da unanimidade.

Esta prática eram simples acordos inter-governamentais instituídos nos tratados pelo Acto Único Europeu e que foram reforçados com a Política Externa e Segurança Comum no Tratado da União Europeia.

Com o Tratado da União Europeia reforçou-se a vertente da política externa. O art. 11º TUE, consagra a Política Externa e Segurança Comum e no art. 29º TUE a Cooperação Policial e Judiciária em Matéria Penal.

Estas duas políticas são políticas inter-governamentais o que é diferente de políticas comuns porque o seu modo de funcionamento é diferente, a regra de deliberação, a sua iniciativa, as regras de financiamento, são diferentes de todas as políticas comuns:

* Financiamento, são financiadas pelos orçamentos de Estado;

* Regra de deliberação, é a unanimidade;

* Iniciativa, não compete à Comissão[12];

* Quem decide não é o Conselho.

 

10. Aprofundamento do projecto comunitário

O grande objectivo do Acto Único Europeu era concretizar o mercado comum. A Comunidade pressupõe a existência de políticas comuns.

O Acto Único Europeu deu impulso aos tratados e veio concretizar o mercado comum.

Designa-se Acto Único Europeu porque com um único acto se procedeu à revisão dos três tratados: CECA, EURATOM, CEE; e porque num único instrumento são tratadas as questões relativas às comunidades europeias e à cooperação política europeia que até aqui corria à margem do quadro das comunidades.

O grande objectivo do Tratado da União Europeia foi impulsionar no domínio económico[13] e dotar as comunidades de objectivos políticos através do reforço e aperfeiçoamento dos mecanismos das relações externas[14].

O princípio da subsidiariedade vem determinar a quem compete o exercício de determinada competência[15]. As decisões devem ser tomadas o mais próximo possível do cidadão.

 

11. Conteúdo do Tratado de Amesterdão

O Tratado de Amesterdão é a terceira grande revisão dos tratados, mas é a primeira do Tratado da União Europeia.

Este tratado não revendo as disposições relativas à União Económica e Monetária completando o Tratado de Maastricht vem dotar a União de maior democracia e eficácia fazendo uma revisão nas instituições e adoptando a Europa ao pós-comunismo.

A conferência inter-governamental que originou o Tratado de Amesterdão iniciou-se em Março de 1996 e em cumprimento do art. N, n.º 2 do TUE. As negociações terminaram em Junho de 197 e foi assinado em Outubro de 1997, entrou em vigor em Maio de 1999.

Em primeiro lugar fez-se a revisão de todas as disposições, fez-se a revisão de todos os tratados, depois, fizeram-se as alterações formais eliminando as disposições caducadas e remunerando o conjunto de disposições alteradas. Este tratado limitava-se a fazer a revisão dos tratados. Tem aspectos positivos:

* Manteve-se a estrutura em três pilares do Tratado da União Europeia, mas ao manter-se, convém salientar a comunitarização da matéria civil da Cooperação nos domínios da Justiça e dos Assuntos Internos.

* A Política Externa e Segurança Comum não foi comunitarizada, mas introduziram-lhe algumas alterações para ficar mais próxima das políticas comunitárias, mantendo-se o mesmo conteúdo.

* Aumentou-se o número de casos em que se decide por maioria (reforçou-se a regra da maioria).

* No pilar comunitário, os Estados introduziram alterações no sentido de dotar a comunidade de objectivos sociais.

* Reforçou-se os direitos fundamentais da União Europeia (art. 6º - 49º TUE), um Estado para aderir tem que respeitar os princípios do art. 6º TUE.

* Existência dum procedimento que permite constatar a existência de violações graves e persistentes dos direitos presentes no art. 6º TUE pelos Estados-membros e poder ser retirado o direito de voto no seio do Conselho (art. 7º TUE).

A principal crítica é a de que não ter aproveitado esta ocasião para fazer a reforma das instituições comunitárias, com vista aos próximos alagamentos.

O tratado de Amesterdão avança no domínio social, enquanto que noutros domínios o avanço foi escasso. Ou outro avanço neste tratado foi a cooperação reforçada.

 

12. Cooperação reforçada

É um mecanismo que permite a alguns Estados avançarem em deterimento de outros. Traduz-se numa aceitação de uma construção diferenciada na Europa. Esta ideia de diferenciação já se encontra noutros domínios, nomeadamente, na União Económica e Monetária.

A cooperação reforçada põe em causa a uniformidade e a unidade da aplicação do direito comunitário.

Permite que um número de Estados, não inferior a oito (art. 43º/1-d TUE e 11º TCE) avançar quer no pilar comunitário quer no terceiro pilar relativo à cooperação policial e judiciária em matéria penal desenvolvendo acções conjuntas sem que os outros Estados participem.

É um mecanismo de cariz subsidiário, porque só é possível accionar este mecanismo, quando não seja possível actuar no âmbito dos processos comunitários. Foi instituído para desbloquear situações de impasse; este mecanismo está aberto a todos os Estados, podendo participar desde o início ou juntarem-se a estes posteriormente (art. 43º/1-g TUE).

As cláusulas gerais do art. 43º TUE, vêm juntar-se as cláusulas do art. 11º TCE, se é uma cooperação reforçada a desenvolver no âmbito do pilar comunitário ou juntar-se as cláusulas do art. 40º TUE, se é uma política reforçada no âmbito do terceiro pilar.

Os Estados têm em primeiro lugar que obter autorização por parte do Conselho, que deliberar por maioria qualificada (62 votos dos 87). O Conselho vai decidir com base numa proposta apresentada pela Comissão e após parecer dos Parlamento Europeu (parecer obrigatório, mas não vinculado). A Comissão detém o monopólio exclusivo da iniciativa neste domínio. Os Estados têm que solicitar à Comissão um pedido para a instituição da cooperação reforçada. A Comissão pode apenas apresentar a proposta ao Conselho, caso a Comissão não apresente essa proposta os Estados são informados das razões que a levaram a isso (art. 11º TCE).

Os Estados que não participem desde o início da cooperação reforçada e que o queiram fazer mais tarde, podem-no fazer, notificado a sua intenção ao Conselho e à comissão (art. 11º/3 TCE) é a técnica de spill-over.

Durante a implementação da cooperação reforçada e durante o desenvolvimento das políticas da cooperação reforçada, só tomam parte nas votações os Estados que participem nessa cooperação reforçada.

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[5] Modelo perfilhado pela Inglaterra através da EFTA.

[6] Modelo perfilhado pelos Estados comunitários e que a Comunidade Europeia é o seu exemplo.

[7] Tratado de Maastricht.

[8] Declaração de Chuman.

[9] Esta surge em 1988.

[10] Objectivo de concretizar o mercado interno.

[11] Política de coesão económica e social permite eliminar as disparidades entres as diversas regiões e que conduziu à duplicação dos fundos estruturais.

[12] Nas políticas comuns quem propõe é a Comissão e quem decide é o Conselho.

[13] Instituição de um mercado interno comum, necessidade de uma moeda única.

[14] Necessidade de uma política comum externa.

[15] Em princípio é dos Estados mas pode ser das comunidades.