B - Soberania Fiscal
9. Soberania estadual soberania fiscal e poder tributário
Não é inteiramente pacífico o entendimento sobre a noção de soberania fiscal. Integrada no conceito de soberania do Estado, como um dos aspectos que ela reveste, a soberania fiscal deverá compreender apenas a delimitação de esferas tributárias, frente a outra soberanias estaduais, e a definição de regimes legais.
As manifestações de soberania fiscal só se nos revelam através da definição internacional de esferas tributárias e através da abstracção dos comandos tributários legais. Quando o Estado, ou outra entidade impositora, exerce poderes em relação a determinados contribuintes, é em obediência àqueles comandos, na posição de sujeito tributário activo.
A soberania fiscal constitui um dos aspectos da soberania financeira, e esta, por sua vez, um dos aspectos da soberania estadual.
Por soberania fiscal, entende-se o poder de criar impostos, de extingui-los, de alargar ou restringir o seu âmbito, de estabelecer proibições de natureza fiscal. E, como aspecto da soberania estadual, a soberania fiscal apresenta as mesmas características. Em consequência, só os Estados quer unitários quer compostos, quer membros de Estados compostos, podem exercer a soberania fiscal.
10. Fundamento da soberania fiscal
Constituindo a soberania fiscal um dos aspectos da soberania do Estado, o seu funcionamento último há-de confundir-se como fundamento filosófico-político do próprio Estado, que poderá entender-se como alheio ao plano da análise jurídica e tem-se entendido frequentemente que, aquém desse fundamento último, a soberania fiscal há-de encontrar uma fundamentação próxima em princípios gerais de Direito, cuja simples aplicação justificará o poder estadual de tributar.
11. Limites da soberania fiscal: a limitação pelos fins do Estado
Os poderes fiscais do Estado, mesmo os poderes soberanos, acham-se limitados, não apenas de facto mas também de Direito. A primeira limitação decorre dos próprios fins do Estado e das vantagens que advêm da sua prossecução. O Estado não pode criar impostos para satisfazer fins que não sejam os seus próprios, nem para fazer face a despesas que não se traduzam em vantagens para a respectiva comunidade. Sem dúvida que essas vantagens têm de ser apreciadas à face de critérios políticos. Mas definidos estes, com eles terá de conformar-se o poder estadual, e terá consequentemente de admitir, à mesma luz, cerceamentos à sua capacidade de exigir impostos.
12. A limitação pelo costume, pelos tratados e pelas leis constitucionais
Os limites da soberania fiscal do Estado dependem, pois, dos seus próprios fins, e do complexo de princípios e instituições que dominem a vida do país considerado. Mas, além destes limites, aos quais deve atribuir-se relevo não apenas moral e político, mas também jurídico, os poderes tributários do Estado acham-se normalmente confinados dentro de fronteiras legais expressamente definidas.
A lei fundamental do Estado limita, embora transitoriamente, pelo tempo que a própria Constituição vigorar, os poderes tributários estaduais, que embora são restringidos por costumes internacionais e por tratados, enquanto o Estado que os celebrou, ou a eles aderiu, os não denunciar
13. A territorialidade do imposto
No plano internacional, a soberania tributária do Estado acha-se naturalmente limitada, pela coexistência de outras soberanias, às suas fronteiras territoriais, só dentro delas se exercendo, em princípio, o poder de tributar. É esse o significado da chamada territorialidade do imposto. Só excepcionalmente as normas tributárias emanadas de uma ordem jurídica se projectam para além dos limites territoriais a que essa ordem jurídica corresponde.
Em obediência ao próprio fundamento da soberania fiscal, o Estado só pode tributar aqueles que, pela posição assumida, de algum modo se presumem interessados na prossecução dos fins do Estado e nos benefícios, particulares ou gerais, que o mesmo Estado oferece. Para que atribuição seja legítima torna-se necessário que quem a suporta tenha estabelecido com a entidade imposta um vínculo político e económico que justifique o seu interesse em relação às actividades que essa mesma entidade desenvolve.
14. Os conflitos internacionais de tributação
Estes resultam da adopção pelas várias ordens jurídicas de critérios diferentes na definição dos pressupostos tributários, quando uma situação se acha ligada, pela diversidade dos seus elementos, a mais de uma ordem jurídica, essa disparidade na definição de pressupostos tributários pode determinar, ou que mais de um Estado tribute tal situação ou que nenhum tribute, quando, normalmente, sem essa bilateralidade de conexão, ela seria tributada. No primeiro caso, o conflito é positivo, dele resultando uma duplicação de impostos; no segundo caso o conflito é negativo, e dá lugar a uma invasão fiscal, nalguns casos provocada por Estados que, com o fim de atraírem pessoas ou capitais aos seus territórios, procuram através das suas legislações criar os designados “paraísos fiscais”.
Também as duplas tributações e a evasão fiscal tributária, no plano internacional, têm sido evitadas, muitas vezes, à falta de convenções, por medidas legislativas unilateralmente adoptadas pelos Estados. Assim, por exemplo, a Lei 65/90, que aprovou o Orçamento de Estado para 1991, autorizou o Governo, “até que sejam celebradas convenções para evitar a dupla tributação, a estabelecer medidas unilaterais com essa finalidade relativamente aos rendimentos auferidos por cooperantes e por sociedades com sede ou direcção efectiva em Portugal e provenientes de países que foram colónias portuguesas”.