D - O Orçamento de Estado
15. Conceito, origem e funções
O Orçamento do Estado (OE) é um quadro, geral e básico, de toda a Actividade Financeira, já que por seu intermédio se procura fixar a utilização a dar aos dinheiros públicos.
O Orçamento é simultaneamente uma previsão económica ou plano financeiro das receitas e despesas do Estado para o período de um ano; a autorização política deste plano visando garantir quer direitos fundamentais dos cidadãos, quer o equilíbrio e a separação de poderes e ainda a limitação dos poderes financeiros da Administração para o período orçamental.
À margem do Orçamento do Estado ficam, pelo menos três importantes segmentos financeiros: o das Regiões Autónomas, o das Autarquias e o das Empresas Públicas (art. 3º/2 Lei 6/91).
É proposto pelo Governo, ouvidos os parceiros sociais; aprovado pela Assembleia da República; executado pelo Governo e fiscalizado quanto à execução pelo próprio Governo, pelo Tribunal de Contas e pela Assembleia da República.
O Orçamento do Estado (lei de valor reforçado), é uma previsão autorizada, em regra anual, da realização quantitativa das despesas e qualitativa das receitas públicas estaduais, tendo em vista a satisfação das necessidades colectivas.
No quadro da chamada Constituição Financeira, destacam-se, os preceitos constitucionais orçamentais propriamente ditos, designadamente os arts. 105º a 107º da Constituição, os quais, em suma, delimitam o essencial do conteúdo e das características do Orçamento e da respectiva lei, bem como os aspectos essenciais da sua elaboração, aprovação, execução e fiscalização.
No tocante à Lei do Enquadramento do Orçamento do Estado [LEOE (6/91)], ela consagra um conjunto de regras e princípios, os quais, com respeito do quadro básico constitucional, disciplinam o Orçamento do Estado e estabelecem os procedimentos relativos à sua elaboração e organização, discussão e aprovação, execução e alteração, bem como ao correspondente controlo. No essencial a Lei de Enquadramento do Orçamento do Estado regula, antes demais, os chamados princípios e regras orçamentais, a saber: da anualidade, da plenitude (unidade e universalidade), do equilíbrio (formal e material), e da discriminação orçamental (especificação, não compensação e não consignação).
16. O regime fundamental do Orçamento
As Regras orçamentais, constitucionalmente retidas, e ou acolhidas na lei de valor reforçado, que é a Lei de Enquadramento do Orçamento de Estado, são as seguintes:
a) Anualidade (art. 106º/1 CRP e art. 2º Lei 6/91): significa que o planeamento da gestão financeira, vertido no Orçamento do Estado, tem como período temporal o de um ano civil. O Orçamento do Estado é anual, “sem prejuízo de nele serem integrados programas e projectos que impliquem encargos plurianuais” (art. 2º/1 Lei 6/91). Esta regra leva a referir ainda, que no orçamento de gerência incluem-se no as receitas e as despesas efectivamente cobradas e realizadas, respectivamente, independentemente da data do facto jurídico subjacente; e no orçamento de exercício inscrevem-se os créditos e os débitos criados durante a execução orçamental, independentemente do momento da sua efectivação.
b) Plenitude: que engloba a da unidade, ou seja que o Orçamento do Estado deve ser só um, portanto único e a da universalidade, isto é, que o Orçamento do Estado deve englobar a previsão de todas as receitas e despesas do Estado, está a mesma consagrada no art. 105º/1/3 CRP e art. 3º Lei 6/91. Esta regra e os seus dois desdobramentos têm subjacentes objectivos compreensíveis, qual seja o de dar transparência à gestão dos dinheiros públicos, isto é, às respectivas obtenção e afectação, isso pelo toca à unidade e pelo que toca à universalidade, a grande preocupação como se refere textualmente a Constituição, é a de impedir a “existência de dotações e fundos secretos”.
c) Discriminação Orçamental: entendida como o agrupamento das regras da Especificação, da Não Compensação e da Não Consignação. Estas regras estão consagradas, pelo que toca à Discriminação, no art. 105º/1-a CRP, mais não visa do que indicar, com rigor, as diversas fontes de que vão brotar os recursos financeiros do Estado, bem como os múltiplos dispêndios ou aplicações que àqueles vai ser dado; no respeitante à Especificação, no art. 105º/3 CRP, refere-se esta regra a propósito das despesas e o art. 7º Lei 6/91, consagra-a para efeitos de receitas e despesas, especificar significa individualizar com suficiência, sem cair no exagero; quanto à Não Compensação, ou regra do Orçamento Bruto, está a mesma estipulada no art. 5º Lei 6/91, quer dizer inscrever receitas e despesas pelo seu respectivo montante bruto, ou seja, sem dedução quer dos encargos de cobrança das receitas, quer dos ganhos originados pela realização das despesas; por seu turno, a da Não Consignação, está contida no art. 6º Lei 6/91, traduz-se no facto de todas as receitas deverem servir para cobrir todas as despesas, e, portanto, de não se permitir que certas e determinadas receitas vão cobrir certas e determinadas despesas.
d) Publicidade: tal como qualquer outra Lei, tem de ser publicada na I série do Diário da República (art. 112º/3, art. 119º/1-c CRP).
e) Equilíbrio Orçamental (material e formal): a mais importante regra, em termos de substância e, tanto para efeitos de planeamento, como para efeitos de execução financeira da Administração Central. Mais não significa que, planear e executar a gestão financeira pública, de modo a que as despesas previstas e realizadas sejam realmente cobertas pelas receitas previstas e realizadas, neste caso no Orçamento do Estado.
17. O fenómeno da desorçamentação
A desorçamentação traduz-se, quer na saída do Orçamento do Estado, quer no afastamento da disciplina orçamental de importantes massas de dinheiros públicos.
A existência de grandes volumes de fundos públicos que se colocam integralmente a margem da previsão e das regras de execução orçamental do Orçamento do Estado. É o que sucede nos chamados casos de independência orçamental; na existência de processos próprios de elaboração e de aprovação de tais orçamentos; na existência de uma Administração Financeira privativa das entidades que dispõem desses orçamentos; na existência de formas próprias e autónomas de percepção de receitas e de realização de despesas e seu controlo, de contabilidade e de responsabilidade de gestores. Este é manifestamente o caso das Regiões Autónomas, das Autarquias Locais e das Empresas Públicas, art. 3º/2 Lei 6/91.
18. O processo Orçamental
Entende-se por tudo quanto, em termos de substância e de forma, tenha a ver com o Orçamento do Estado, não só directa e proximamente, como indirectamente, e seja a montante ou a jusante daquele.
O processo orçamental, no seu conjunto, é dominado por três fases ou funções: a de planeamento, a de execução e a de acompanhamento e controlo.
19. Preparação, aprovação, execução e fiscalização do Orçamento
a) Preparação
Nos termos do art. 105º/2 CRP, o Orçamento é elaborado de harmonia com as Grandes Opções do Plano anual e tendo em conta as obrigações decorrentes de lei ou de contracto. As Opções do Plano são votadas pela Assembleia da República (art. 91º CRP) e consubstanciam as directrizes em relação às quais o próprio Plano é organizado; compreende-se pois, que a elas deva obedecer o Orçamento, uma vez que este, ainda nos termos da Constituição é a expressão financeira do Plano anual. Cumpre ao Governo apresentar à Assembleia da República a Proposta de Orçamento (art. 9º/1 Lei 6/91).
b) Aprovação
É elaborado pelo Ministério das Finanças, o Projecto de Orçamento, é este submetido à aprovação do Governo, o qual deverá apresentar até 15 de Outubro a respectiva proposta de Lei à Assembleia da República (art. 9º Lei 6/91). A proposta, além do seu articulado (art. 11º Lei 6/91); os mapas orçamentais (art. 12º Lei 6/91) é acompanhada de anexos informativos (art. 13º Lei 6/91) – art. 10º Lei 6/91.
A Assembleia da República deve votar o Orçamento até 15 de Dezembro. A discussão e votação na generalidade cabe ao plenário da Assembleia da República, a discussão, porém, na especialidade só lhe cabe em temas de criação e extinção de impostos e de empréstimos e outros meios de financiamento; podendo ainda caber-lhe em tema de matérias relativas o regime fiscal, se assim for requerido por 1/10 dos deputados. O restante é votado na especialidade, mas em sessão pública, pela competente comissão da Assembleia – a comissão de Economia, Finanças e Plano (art. 14º Lei 6/91).
E se a Assembleia da República não aprovar o Orçamento?
O art. 15º da Lei 6/91, providencia sobre o caso: mantém-se em vigor o Orçamento do ano antecedente, continuando a cobrar-se as receitas nele previstas como a fazer-se, e por duodécimos, as despesas nele inscritas.
c) Execução
Encontrado em vigor o Orçamento do Estado, principia a ser executado, começando a cobrar-se as receitas e pagar-se as despesas.
Em matéria de Receitas, as verbas constantes do Orçamento do Estado são simples previsões de cobranças, que podem ser confirmadas ou infirmadas pelos factos; o que não podem é ser executadas.
No Orçamento das Receitas não figuram apenas os montantes destas, também figuram as suas espécies (art. 17º Lei 6/91). Por conseguinte, o Orçamento das Receitas, além de prever os montantes desta, autoriza os serviços das finanças a liquidá-las e os cofres da fazenda pública a cobrá-las.
Como o nosso sistema é o da gerência, todos os créditos orçamentais constituem autorizações de pagar durante o período financeiro (art. 18º/2/4 da Lei 6/91).
Em matéria de Despesas, todavia, a execução do Orçamento do Estado apresenta uma particularidade: é a de, em regra, não ser permitido utilizar logo de uma vez a totalidade de cada crédito (art. 18º/2 Lei 6/91). Significa isto, que os encargos devem ser assumidos e os pagamentos autorizados por importâncias não excedendo aos duodécimos vencidos. Isto para impedir que as despesas se concentrem nos primeiros meses do ano, quando a tesouraria, por estar apenas cobrada uma pequena parte das receitas, ainda dispõe de escassos recursos.
Ao aprovar o Orçamento do Estado, a Assembleia da República, fixou o montante máximo, não só de despesa total como da despesa de cada capítulo e de cada função. Daí que em princípio, seja vedado ao Governo a transferência de verbas de capítulo para capítulo e de função para função; bem como abrir créditos que se traduzam em aumento da despesa total do Orçamento ou da despesa de qualquer capítulo e de qualquer função. Há várias excepções, e uma particularmente importante é a de o Governo para acudir a despesas não previsíveis e inadiáveis, poder transferir verbas de uma dotação provisional que é anualmente inscrita no orçamento do Ministério da Finanças (art. 20º Lei 6/91, e art. 4º DL 71/95).
² Lei Travão: vem referida no art. 167º/2 CRP, este preceito constitucional determina nomeadamente, que não podem ser apresentados projectos de lei ou propostas de alteração do Orçamento durante o ano económico em curso, que envolvam aumento das despesas ou diminuição das receitas do Estado previstas no Orçamento.
d) Fiscalização
Esta é efectuada pelo Tribunal de Contas.
Quanto à Fiscalização das Receitas, sendo o montante de pura estimativa, é claro que só interessava saber se os serviços cumpriam a sua obrigação de cobrar as espécies de receitas previstas no Orçamento do Estado.
A Fiscalização às Despesas, consiste em averiguar se cada uma das despesas realizadas pelos serviços está prevista no Orçamento do Estado e se cabe na respectiva dotação. Estas estão sujeitas a duas fiscalizações. A fiscalização da Contabilidade Pública, que respeita indistintivamente a todas as despesas, e a fiscalização do Tribunal de Contas, que respeita a muitas delas.
A fiscalização da Contabilidade Pública é prévia e posterior. Fiscalização prévia concerne às despesas dos serviços de com autonomia administrativa. É que estes serviços, porque não possuem orçamento próprio, fazem as suas despesas com as verbas que lhes foram destinadas no Orçamento do Estado. É exercida pela secção de contabilidade do próprio serviço.
A Fiscalização do Tribunal de Contas, a qual recai sobre os documentos que envolvam despesas ou responsabilidades financeiras para o Estado. A fiscalização prévia das despesas pelo Tribunal de Contas consiste em averiguar se os documentos a ele sujeitos estão conformes com a lei em vigor e se os respectivos encargos têm cabimento em verba orçamental própria – visto do Tribunal de Contas (art. 5º, 44º Lei 98/97).
O controle à posteriori, é que tem lugar após ter terminado o exercício ou a gerência e elaboradas as contas anuais (art. 49º Lei 98/97; art. 17º Lei 6/91 e art. 107º CRP).
Controlo sucessivo art. 50º Lei 98/97.